政府购买国家基本公共卫生服务项目绩效评价优 化研究——以济南市历下区为例论文

2020年11月26日10:18:29政府购买国家基本公共卫生服务项目绩效评价优 化研究——以济南市历下区为例论文已关闭评论

政府购买国家基本公共卫生服务项目绩效评价优 化研究——以济南市历下区为例论文

中文摘要

为提高公共管理综合能力水平,构建新公共管理理论的新方向,完善公共管 理体系,政府开始采用购买服务的方法开展相关事务。这种方法对当今政府管理 和政府行为带来了越来越深刻的影响。社会经济水平的逐步发展,促使居民对健 康意识也不断增加,社会化建设逐步完善,这就要求建立更多医疗卫生机构。基 本公共卫生服务是根据人口发展和卫生健康需要所提供的最基本的且具有公共 性质的卫生健康服务。通过政府购买的方式开展该服务,以确保政府投入的资金 能够买到最优质的公共卫生服务产品,居民能够得到最好的公共卫生服务。自基 本公共卫生服务开展以来,政府出台了许多相关政策鼓励引导其健康发展,但如 何对开展状况进行有效评估,需要在实践的过程中不断完善。

现阶段,基本公共卫生服务虽然己经进入成熟阶段,但仍有一些问题需要不 断完善,如己建立的项目绩效评价体系是否合理、投入和产出的效果能否通过绩 效评价进行全面分析、发放的项目资金补助与实际考核结果能否挂钩等。基于这 一现实背景,本论文以济南市历下区为例对政府购买基本公共卫生服务项目绩效 评价进行了较为深入和系统的研究。

本论文对政府购买基本公共卫生服务绩效评价的相关概念进行详尽的阐述 和梳理,并分析已有研究成果,以新公共管理理论为本文的理论基础。以济南市 历下区作为研究对象,对我国政府购买基公共卫生服务项目的概况进行研究。通 过描述济南市历下区基本公共卫生服务项目绩效评价的现状,结合该辖区内13 所社区卫生服务机构中从事该项目工作人员的访谈结果,总结出在本项目绩效评 价中存在多种问题,如绩效评价目标理解各异、指标体系构建简单、评价方法不 够科学、评价结果应用局限,并对以上问题产生的原因进行分析。结合目前实际 情况,提出以下绩效评价优化建议,一是明确导向作用的绩效评价目标,二是完 善效果为主的绩效评价指标体系,三是探索全面综合的绩效评价方法,四是筹划 多层面的绩效评价结果应用。希望能够通过本文,在今后为该项目实践发展提供 可靠参考。

关键词:政府购买;基本公共卫生服务;绩效评价

ABSTRACT

To improve the comprehensive ability of public management^ the government adopts the method of purchasing services to improve the public management system and build a new direction of new public management theory.This view has increasingly affected the current government management and government behavior. With the gradual development of socio-economic level, residents' health awareness is also increasing・ The gradual improvement of socialization requires the establishment of more health care services that can meet the needs of residents* preventive health care and daily diagnosis and treatment. As one of the important contents of public health services, the National Basic Public Health Service Project is the most basic public health service project provided in accordance with the health needs of the population. The project uses the governments purchase from social forces to ensure that the government's funds can buy the highest quality public health service products, so that the public can enjoy the best public health services. Since the implementation of basic public health services, the government has issued a number of related policies to guide its healthy development, but how to effectively evaluate the development status requires continuous improvement in the process of practice.

At this stage, the country's basic public health services have gradually entered the mature stage, but there are still some issues that need to be continuously improved, such as whether the established performance evaluation system is reasonable, whether the effects of inputs and outputs can be comprehensively analyzed through performance evaluation, and projects that have been issued. Whether the financial subsidy can be linked to the actual assessment results. Based on this realistic background, this paper takes Lixia District of Jinan City as an example to conduct a more in-depth and systematic study on the performance evaluation of government procurement of basic public health services・

This thesis elaborate and sort out the relevant concepts of the performance evaluation of government purchasing basic public health services. Analyze the existing research results and use the new public management theory as the theoretical basis of this article.Taking Lixia District of Jinan City as the research object, the general situation of government-based public health service projects purchased by the Chinese government is studied. By describing the overall status and basic characteristics of the performance evaluation of basic public health services in Lixia District, Jinan City, and combining the results of interviews with the project staff in 13 community health service institutions in the jurisdiction, it is concluded that there is performance in the performance evaluation of this project there are many problems such as fuzzy evaluation targets, simple construction of the index system, insufficient scientific evaluation methods, and limited application of evaluation results. And analyze the causes of the above problems .Based on the current actual situation, the following performance evaluation optimization suggestions are proposed, one is to clarify the performance evaluation goals with a guiding nature; the second is to improve the performance-oriented complementary evaluation index system; the third is to explore a comprehensive and comprehensive performance evaluationmethod;The fourth is to plan the application of performance evaluation results involving multiple levels・ It is hoped to provide a reliable reference for the development of the practice of purchasing basic public health services in the future.

Keywords: government purchase; basic public health services; performance evaluation

1章导论

1.1选题背景和意义

改革开放后,我国社区化建设随着经济建设发展逐步完善,人民群众对公共 服务需求也日益增长,特别是在卫生健康领域,居民的健康意识逐渐提高,亟需 一种能够满足城乡居民预防保健、日常诊疗和疾病康复于一体的公共卫生服务。 为满足这一需求,不少地区设立部分以政府为主导的社区卫生服务机构和乡镇卫 生室、卫生院,拟开展集预防和诊疗为一体的基本公共卫生服务,但由于建设速 度缓慢、办医力量有限,尚且无法全面覆盖。

近年来,社会办医现象逐渐增多,医疗机构除原有公立医院外,民营医院、 个人诊所、健康体检机构纷至沓来,其办医水平也日益提高。2002年多部门联 合下发了《关于加快发展城市社区卫生服务的意见》①,首次提出基层卫生医疗 机构可以购买社区卫生服务,促进基本公共卫生服务的发展。然而具体如何开展、 开展效果如何评价,依然处在初步探索阶段;2006年《关于城市社区卫生服务 补助政策的意见》②中,对社区卫生服务的资金补助内容作出明确规定,并且鼓 励发挥社会力量作用,采用多渠道发展,提出通过实行绩效考评、购买服务等办 法,着力提高资金使用率和服务效果。政府购买公共卫生服务增加了相关管理办 法,以促进政府通过购买服务的方式开展公共卫生服务项目的不断完善和发展; 2016年国务院发布的《"'健康中国2030”规划纲要》③中,要求基本公共卫生服 务项目的开展既要有数量上的目标,也要有质量上的标准,需要逐渐提髙基本公 共卫生服务的管理效果。

基本公共卫生服务通过政府购买的方式开展以来,出台了许多相关政策鼓励 推动其健康发展,取得了明显效果,但如何对其开展效果进行真实、公正地评估, 需要绩效评价辅以衡量。基本公共卫生服务项目的绩效评价实施初期,全国范围 内尚未形成统一的绩效评价指标体系,部分地区建立自身评价指标,其考评仅仅 ①参见卫生部、国务院体改办、国家计委、民政部、财政部、人事部、劳动保障部、建设部、税务总局、 药品监管局、中医纯局关于印发《关于加快发展城市社区卫心服务的意见》的通知(卫基妇发(2002) 186 号)第七条

龙参见财政部、国家发改委、卫生部印发《关于城市社区卫生服务补助政策的意见》(财社〔2006) 61号) ③参见国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》(2016第32号)第七章是对工作开展的基本情况和完成数量的考评,缺乏客观的绩效考核依据,无法统 筹评价绩效考核对基本公共卫生服务项目开展带来的影响。后来,在相关政策的 引导下,绩效评价开始发挥作用,如对信念的激励、对行为的监督和对财力的支 持等。2010年12月卫生部、财政部发布关于加强绩效考核的指导意见①,更深 入地补充了基本公共卫生服务项目的绩效考核内容。2018年财政部发布了第三 方开展政府购买服务绩效评价的指导意见②,开辟了第三方考核专家组作为评价 组织的绩效评价道路。此后,国家及各地区根据基本公共卫生服务项目内容制定 规范合理的绩效评价体系,开展以卫生行政部门为主导的,由第三方作为评价人 的,全方位的绩效评价工作。

可以看出,绩效评价在一开始时没有将绩效评价与服务的数量和质量挂钩、 没有将绩效考核结果应用于财政资金分配,没有引入竞争机制,没有第三方参与 考核,导致我国基本公共卫生服务在该时期普遍存在落实不到位、服务效率低下、 资金浪费、被服务人群满意度较低、社会知晓率低等问题。现阶段,基本公共卫 生服务在社会健康需要的驱使下,不断充实项目内容、完善绩效评价,逐步进入 成熟阶段。然而,已经建立的绩效考核指标体系是否合理,是否需要进一步完善, 投入和产出的效果能否通过绩效评价进行全面分析,政府购买基本公共卫生服务 项目的资金补助、发放与实际考核结果能够直接挂钩等,这些都需要我们一一探 索。

制定相适的绩效评价指标体系,并不断开展研究和改进,是政府购买基本公 共卫生服务规范化、标准化管理的基础工作,关系到服务功能是否能够有效落实, 也是项目深远发展的主要前提。专家学者通过研究基本公共卫生服务项目的绩效 评价,能够进一步丰富我国公共领域的绩效研究,为政府购买公共服务理论及基 本公共卫生服务的发展做出理论贡献。以政府购买为方式的公共服务项目众多, 种类广泛,涉及内容也十分丰富,政府购买基本公共卫生服务是政府购买公共服 务中实践较早、取得效果较明显的案例,其绩效评价机制也在理论和实践的探索 中日趋完善,这对政府购买服务领域的绩效评价工作可提供一定的借鉴和参考。 笔者在济南市历下区社区卫生服务机构从事基本公共卫生服务工作多年,对其开

汇参见卫生部、财政部发布《关于加强基本公共卫工服务项冃绩效哮核的指导意见》(卫妇社发〔2010)

112 号)

⑵参见财政部发布《财政部关」•推进政府购买服务第二方绩效评价工作的指导意见》(财综(2018〕42号) 展情况较为熟悉,本文选取济南市历下区开展的基本公共卫生服务项目绩效评价 作为案例,一方面对自己多年来所从事的工作进行总结和分析,加深对其理解和 认识,为今后工作的开展奠定理论基础;另一方面,希望能够通过分析和讨论的 方式得到相关研究成果,为我省政府购买基本公共卫生服务项目的建设做出力所 能及的贡献。

1.2文幅述

1.2.1政府购买基本公共卫生服务综述

我国各学者对政府购买公共服务有其独特的看法,目前尚无统一界定,对照 来看,王浦励①等概括政府购买公共服务的涵义与笔者的理解较为相似,总结起 来为将原有公共部门对公共服务“一揽包”的做法,通过契约的方式,引入至私 人部门开展进行,这样使公共服务由单一供给模式向多元化发展,以此提高政府 的服务水平及工作效率。当前,公共卫生服务在我国卫生事业中占据着非同一般 的地位,它既是卫生事业的根基,也是政府公共服务不可或缺的内容之一②,政 府通过签订购买契约而改变服务的提供模式,有助于提高服务效率,发挥最大程 度的作用。

政府购买基本公共卫生服务的内涵,不同学者在不同角度展开研究。陈芳③ 从服务的对象、内容和方向三个角度,概括了政府购买基本公共卫生服务的内涵, 认为该服务的服务对象是儿童、孕产妇、老年人和慢性疾病患者等特殊人群,服 务内容为满足重点人群基本卫生服务的各类项目,如为0-6岁儿童和65周岁及 以上的老年人每年提供一次健康体检,以知晓身体生长发育状况、排查疾病患得 与否;为孕产妇进行孕期管理,以降低遗传性疾病患病率、保障母婴健康;为慢 性病患者开展健康随访,以提高治疗效果、降低病死率等。并且这种服务应当是 由政府牵头引领、面向全体人民群众、免费提供的最基本的公共卫生服务;刘军 民④从提供方式角度论述,认为政府购买基本公共卫生服务不同于一般服务,其 特点为由政府承担、具备定项委托性质、合同管理、评估兑现,是具有创新形式

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刘军民.关于政府购买卫生服务改革的评析[J].华中师范大学学报:人文社会科学版,2008( 1):35-42. 的公共卫生服务提供方式;贾茹①从内涵价值角度指出,政府购买基本公共卫生 服务能够令政府通过购买服务这种方式,有效提高自身的公共服务能力,以满足 辖区内居民的普遍卫生健康服务需求,这种方式的价值体现在,能够更好地打造 服务型政府,同时为构建社会主义和谐社会做出杰出贡献:范宪伟②从财政角度 出发,认为基本公共卫生服务已经经历了十几年的历程,初步建立了 “财政预算、 分级承担、县区为主、中央补贴”资金筹措机制和年初拨付、年底或次年考核结 算的资金拨付方式,通过财政政策的不断改善,服务内容从2009年的9类扩展 至2018年的12大类,服务成效明显。总结来说,不管从哪个方面,其内涵均需 要满足以下几点:一是该服务原来是由政府直接提供的,二是该服务是对社会发 展和人民健康有益的,三是该服务的提供者不再由政府直接提供,而是转变为有 资质的市场组成的社会机构提供,四是该服务按照一定的标准对提供服务的数量 和质量进行评估后,由政府支付相关费用,五是该服务应当为基本公共卫生服务 均等化的具体体现③。通过这种方式使居民充分享受国家惠民政策,缩小人群享 受卫生服务差异、改善居民健康状况、促进社会和谐④。

目前,政府购买基本公共卫生服务正在飞速进展,但依然存在一些问题,例 如社区基本公共卫生服务在经费保障方面存在资金投入不足、资金分配不平衡和 使用效率较低问题;在行政管理方面由于公共卫生行政主管部门的“惰性”问题, 导致高品质医疗机构缺乏、绩效评估机制不完善、监管机制不完善、补偿机制不 完善等评估监管问题⑤。这些问题的存在并不都是顽固不化根深蒂固,可以通过 合理的方式避免其发生。

1.2.2政府购买基本公共卫生服务绩效评价综述

倘若将政府的投入转化为现实有效的服务,令财政资金高效使用,绩效评价 是关键。绩效评价作为一种科学的、系统的评价方法,不仅仅是管理学的相关内 容,统计学、经济学、财务学、运筹学、数学等也是其理论来源。绩效评价能够 公平、公正、客观、准确地反映所评价组织在一段时期内运行的情况,…般包括 贾茹.政府购买社区公共卫空服务研究[D[.首都经济贸易大学,2016.

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四大方面的内容,分别是社会效益、运行效率、服务质量和发展能力。在开展绩 效评价之初,需要设计出适用于评价内容的指标体系,指标体系的作用是对所参 与评价的项目拟定统一评价标准,到开展评价时,根据这一标准和评价程序,对 所评价内容进行定量和定性的对比分析①°绩效评价的对象是个人或单位的工作 行为、业绩,通过绩效评价的方式发现问题、明确方向,能够起到对历史经验和 问题进行归纳、总结、评价和分析的作用,为以后的决策提供依据和指导②,也 可以发挥绩效评价的激励作用③。

我国卫生健康事业尚处于初级阶段,开展与政府购买基本公共卫生服务相适 应的绩效评价,能够为该服务的快速发展起到非同小可的作用。从宏观来看,基 本公共卫生服务的绩效,是卫生系统绩效的一部分,在给定的区域卫生资源下, 对整个项目进行一个系统性的评估,评价综合目标的实现程度④,既能发挥公共 服务管理手段的作用,也能确保基本公共卫生项目的可持续性发展铁从微观来 看,基本公共卫生服务绩效评价运用了适宜的评价方法和标准,通过量化指标以 度量绩效目标的达标程度,同时为实现这一目标所安排的资金预算执行结果进行 系统性评价,并结合我国卫生事业的性质和发展现状提出了医疗机构所需要的绩 效,即“服务的最大化”⑥。

专家学者在研究基本公共卫生服务项目的绩效评价时,从不同方面出发,各 抒己见,总结起来主要有以下观点:

  • 绩效评价目标。赵术高⑦认为,从项目政策来看,“基本公共卫生服务 的均等化”和“建立维护居民健康的第一道屏障”应该是确立评价目标的基础; 江芹⑧等指出绩效评价的目标是改良项目政策,即制定相关政策-政策实施-检测 与评估-修改制定相关政策,是具有良性循环性的;景琳⑨等人总结出绩效评价的 目标体现的两重责任关系,一是政府要对社会公众承担一定责任,通过提供预算
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补偿来履行;二是政府要对社区卫生服务机构进行服务授权,内容是提供基本公 共卫生、接受政府相关补偿并履行相关职责;徐桂春①指出绩效评价的目标是以 结果指向推动过程发展,一步一步规范基本公共卫生服务项目的内容和服务工作 流程,对服务内容的全面落实起到推波助澜的作用;王茜②认为绩效评价的目的 是监督激励,指出问题所在,帮助改进,提高了基层卫生人员工作的积极性和主 动性;孙晓霞③等人总结绩效评价的目标并不是一成不变的,它在是不同时期有 各自的重点和指向,而最终目标是以小带大,逐步改进卫生系统整体绩效。

  • 绩效评价主体。李想等④根据现实情况差异对评价主体进行划分,分别 是利益相关者主体、绩效考核主体和第三方评价主体。利益相关者主体进一步细 分为四个主体,其一为上级卫生行政部门和政府相关部门,其二为上级业务技术 指导部门,其三是相关机构工作人员,其四是社区居民;而绩效考核主体主要为 上级卫生行政部门(政府);第三方评价主体与前面两者不同,它是独立于前期 项目参与者之外的特殊主体,仅用来发挥绩效评价作用。通过第三方评价可以更 加客观的反应绩效,体现绩效评价的公平公正性。目前国内主要委托相关院校的 专家团队和社会第三方评价组织,作为绩效评价第三方组织。
  • 绩效评价指标体系。目前,专家学者利用各种理论方法,对绩效评价 指标体系展开了深入研究。梁爽⑤采用统计学上的德尔菲法和层次分析法,对地 方政府购买基本公共卫生服务绩效评价指标体系的作用展开研讨,证明绩效评价 指标体系在政府、承接机构和公众等各个方面占据着十分重要的作用,但相比较 而言,对承接机构的影响更大些;李超凡⑥根据“软”与“硬”相结合的原则, 要求指标体系既有定量指标又有定向指标,提出指标体系应随着国家和地区基本 公共卫生服务的发展和项目变化不断更新。熊巨洋⑦通过分析相关文献、开展专 家咨询调研等方式,构建适用于本地卫生院的基本公共卫生服务项目绩效评价指 标体系,并对指标的赋权和信效度检验进行研究,定性和定量测量相结合,得出 清晰客观的科学研究结果,但目前此种探索普及度还较低,尚未广泛应用;景琳

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  • 等人采用的“经济性-效率性-效果性”的3E绩效评价指标体系,将服务、管理、 效率、效果充分结合,是目前我国多地普遍使用的绩效评价指标体系。
  • 绩效评价方法。汪云等②提出利用“结构-过程-结果”的方法进行绩效 考核,这是目前国内研究者采用较多的绩效考核方法。该体系建立在“投入成本 -得到结果-评估效益”的经济学评价方法基础上,在对得到的结果进行评价的同 时,充分考虑了影响结果的相关因素,这样能够更加全面、公正、客观地对绩效 水平进行评价;江芹等③对“服务数量-服务质量-满意度”的绩效评价方法展开 了研究,研究表明,绩效评价中的服务数量更加强调公共卫生服务的投入与产出; 而服务质量是所开展的公共卫生服务中各项功能的水平;满意度则是对服务的亲 人感受,这其中包括居民满意度和员工满意度;李晓惠等④将经济性指标、效率 性指标、效果性指标作为绩效评价主题,三种指标在考核中发挥着不同的作用, 其中,考核提供服务时的成本控制主要依靠经济性指标;衡量投入与产出的关系 主要依靠效率性指标;反映提供服务的目标或者效果主要依靠效果性指标。
  • 绩效评价结果应用。董立兴等◎通过实地考察指出,尽管基层卫生服务 机构每年都会按国家和省级规定组织绩效考核工作,但考核工作形式化,无法发 挥“考核-监督”的协同作用。如何才能将绩效评价结果应用得恰到好处,是专 家学者研究的重中之重。陈虾等⑥认为基本公共卫生服务的项目多、复杂性高, 应以“数量X评价质量”的方法进行经费的拨付,实现绩效评价结果应用;仇爱 红等⑦指出绩效考核结果通过信息公布、文件通报等形式进行公示,明确服务水 平和问题所在,有利于社会监督;在“政府购买、结果支付”的模式下,采用补 助经费=工作量X经费额度X补助系数的方式,其他补助经费以及单位负责 人的绩效工资相挂钩,能够提高基层卫生服务单位的重视程度;安徽省某地将绩 效评价结果应用与奖励性绩效工资、财政资金补贴、单位职务变动、员工的评先

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评优等内容关联,多方位强化绩效评价结果应用,以提升员工工作动力,建立健 全激励机制①。赵术高②指明直接决定绩效评价工作本身的绩效,是评价结果应用 的激励或约束程度◎奖优罚劣的同时,结余资金回收并统筹使用,起到激励作用。 对于考核不合格的单位,不但没收财政资金,而且追究负责人的责任,将绩效评 价结果作为行政考核的依据。

1.2.3政府购买基本公共卫生服务绩效评价存在问题综述

绩效评价在政府购买基本公共卫生服务实施过程中,发挥了非比寻常的作 用,但因为各种因素尚且存在诸多问题,例如某些沿海城市慢性病随访管理缺乏 统…的规范,完成的质量和效果较难评价;健康教育的开展包括健康讲座、咨询 活动、影音资料宣传、宣传栏更新、发放宣传材料等多种形式,尚未找到最佳评 价方式③;重庆市政府绩效评价主要有政府购买竞标环节缺失、评价标准难以设 定、人力资源明显不足等问题④。云南省基本公卫绩效评价工作存在评价标准与 现实不相匹配问题,比如城市某一项目开展成本较高,而乡村同类项目花费成本 较低,但是考核标准相同,难以准确评价的问题⑤。成都市公共卫生考核指标体 系存在评价标准同专业机构工作要求不统一,考核方法繁琐,重复考核等问题⑥。 海门市基本公共卫生服务绩效评价存在的组织功能发挥不到位、评价措施不够扎 实等问题⑦。此外,还有每年新增项目内容导致当年考核标准相对滞后问题、基 层卫生人员技能和社会认可度不高的问题、基本公共卫生信息化考核程度不高的 问题和资金绩效不明显和资金管理不稳定等等一系列问题笃 这些问题都是在基 本公共卫生服务绩效评价的过程中不断演变、尚未解决的,需要我们进一步挖掘 原因,不断寻找解决问题的方法。

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124国外经验借鉴研究

国内学者对美英澳日等发达国家以及我国的香港、台湾地区的基本公共卫生 经验进行借鉴研究,特别是在服务模式、绩效评价模式及评价内容等方面,并取 得一定成果。

刘慎梅①对日美英澳等发达国家的社区卫生服务模式进行研究,通过比较各 国社区卫生服务的模式(见表1-1),得知发达国家的基本公共卫生服务不仅是 卫生预防保健服务,而是将公共卫生和基本医疗相结合,贯穿于人类生命周期所 有内医疗需求的服务模式。

我国基本公共卫生服务的模式,正是借鉴了发达国家社区卫生服务全面、连 续、完善的服务模式,结合自身情况逐步完善。当前我国正处于逐渐完善基本公 共卫生服务模式阶段,要充分利用各种基本卫生资源,形成多种形式的的服务机 构,一是要综合机构的服务功能,以提高服务质量;二是要不断加大全科医生培 训力度,配备更具专业的人才;三是要完善分级诊疗制度和双向转诊制度,同时 发挥中医药作用。

表1-1国外社区卫生服务模式一览表(作者自制)

国家 社区卫生服务模式

美国 社区医院、家庭式护理中心(护理院或老年公寓)、社区护理服务中心、社区

营养中心、社区健身中心、社区心理咨询中心

英国 健康中心、社区医院、日间医院、日间中心、社区之家(儿童之家、老人之家)

澳大利亚 社区卫生服务中心、全科医疗诊断、保健中心、儿童保健中心、其他社区卫生 服务机构(如社区精神卫生服务中心、土著人社区卫生服务中心、性健康服务 中心等)

日本 (老人)家庭护理站、老年人保健机构、老人院、成人健康诊断中心

(资料来源:刘慎梅.中外社区卫生服务模式的比较与借鉴[J].中国初级卫生保健, 2012(10):21-23.)

基本公共卫生服务的顺利开展除了要有适合自身情况的服务模式外,更需要 适合的的绩效评价模式加以辅助。国外的基本公共卫生服务不同于国内,开始时 间较国内更早,所以其绩效评价模式的发展时间相对较长、内容更加完善。陈虾

'刘慎梅.中外社区卫生服务模式的比较与借鉴[几中国初级卫生保2012(10):21-23.

①等人通过对国外公共卫生服务的项目经费分配方法和绩效评价开展情况进行分 析,从政府角色和绩效评价目的两个角度来看绩效评价模式。从政府角色角度来 看,绩效评价模式主要经历了卫生行政主管部门直接参与阶段,卫生行政主管部 门由主导阶段(如英国、台湾等),以第三方中间人进行的“管办分开"的绩效 评价阶段(如美国、新加坡、澳大利亚),再到以行业管理、行业自律为主的绩 效评价(如香港、瑞典等)的历程;从绩效评价目的角度来看,绩效评价从实现 项目的数量和质量作为目的逐步演变为提高服务和评价目标的实现。根据政府角 色和绩效评价的目的,绩效评价可以为多种形式,这往往通过国家基本国情、卫 生系统体制机制和社会卫生医疗发展水平来决定的。每一种评价形式并不是孤立 存在,而是取长补短、相互补充,共同发挥作用。我国基本公共卫生服务目前还 处于初级阶段,政府角色在多数地区为主导角色,并辅以第三方进行绩效考核, 其绩效评价的目的也在从满足数量和质量到提高服务实现目标阶段转移。

王樱燔②通过研究发现,国外关于基本公共卫生服务绩效评价内容的探索主 要以美、英、加、澳等发达国家为主,且在全国范围内开展的绩效评估标准差距 较小,可以相互认可。美国主要重在临床过程评价、临床效果评价和经济评价; 英国绩效评价用于机构等级划分,具体划分依据包括就诊环境的舒适度、工作人 员的服务态度、患者治疗后的临床效果等;加拿大评价内容与中国略为相似,既 包括质量和数量,又包括效率和效果,除此之外还有可及性和反应性等;澳大利 亚评价系统涉及十分广泛,包含患者健康状况评估、结果以及影响因素、卫生系 统工作绩效等三个层次的内容。而我国与国外绩效评价内容略有差距,尚且处于 初级阶段,内容不足以满足大众健康需要,还需要进一步探索和完善。

通过文献检索,笔者整理了国外学者对于公共卫生服务绩效评价的研究观 点o MilenaVainieri®通过分析目标设定与绩效评价结果之间的关系,得出设立 具有挑战性的目标可以带来更高的绩效结果的结论;Joyce Beaulieu®对地方公 共卫生绩效评估工具的内容以及标准的有效性进行评估,认为目前的绩效评价工

⑴陈虾,陶红兵,罗乐宣.国内外社区卫生服务经费分配与绩效管理体系的情况和分析[几中国全科医学, 2011(16):21-27.

[王樱燔.阴川省P市基本公共卫上服务绩效考核研究①】.西南政法大学,2015.

A Milena Vainieri, Federico Vola, Gregorio Gomez Soriano,Sabina Nuti. How to set challenging goals and conduct fair evaluation in regional public health systems. Insights from Valencia and Tuscany Regions卩Health policy, 2016, (11).

^Beaulieu J , Scutch field F D, Kelly A V . Content and criterion validity evaluation of National Public F lealth Perfornmncc Standards measurement instruments.[J]. Public Health Reports, 2003, (6):508-517.

具能够有效度量公共卫生工作效果;Nuti S①在评估公共卫生保健部门绩效评价 系统有效性时,确定了五个成功的关键因素,建议釆用基于组织策略的且全面多 维度的方法开展绩效评价;Piatti-Funfkirchen®分析了坦桑尼亚和赞比亚公共 财务管理在卫生服务提供中的作用,说明卫生服务绩效评价结果的应用与财政管 理之间的关系;Veillard产通过研究加拿大卫生系统绩效管理,建议利用开发 概念框架、公众参与绩效报告和公开指标等方式,促进卫生部门绩效优化。

1.3研究内容与方法

131研究框架与内容

本篇论文从新公共管理理论中的政府购买、第三方组织和绩效评价等相关研 究理论出发,从项目的购买主体、承接主体、购买内容、购买程序和方式四个方 面介绍政府购买基本公共卫生服务项目的概况,结合济南市历下区政府购买基本 公共卫生服务项目的绩效评价的现状,挖掘政府购买基本公共卫生服务项目在绩 效评价中存在的问题,并提出绩效评价的优化建议。本文的总体框架如图1T 所示:

  • Nuti S, Seghieri C, Vainieri M. Assessing the effectiveness of a performance evaluation system in the public health care sector: some novel evidence from the Tuscany Region experience! J], Journal of Management and Governance, 2012(1).
  • Piatti-Fiintkirchen,Schneider. From Stumbling Block to Enabler: The Role of Public Financial Management in FTealth Service Delivery in Tanzania and Zambia[J]. Health Systems; Reform, 2018(4).

色 Veil lard J, Tipper B , Allin S . Health System Performance Reporting in Canada: Bridging Theory and Practice at Pan-Canadian Level [J], Canadian Public Administration, 2015(58).

图1-1论文研究框架(作者自制)

本论文主要内容分为六个部分

第…部分,导论。主要对政府购买基本公共卫生服务绩效评价制度优化这一 选题的背景、意义以及国内文献综述和国外经验借鉴进行综述,阐述本文研究思 路与方法、主要创新与不足等内容。

第二部分,相关概念与理论基础。该章节主要对政府购买服务基本公共卫生 服务项目绩效评价的相关概念进行简单描述,将新公共管理理论作为本文的理论 慕础,对政府购买服务、第三方组织和绩效评价中的相关内容作出理论上的分析。

第三部分,政府购买基本公共卫生服务项目概况。主要内容包括描述政府购 买基本公共卫生服务的项目的购买主体、承接主体、购买内容、购买程序和方式, 将济南市历下区政府购买基本公共卫生服务项目作为案例,描述项目开展的基本 状况。

第四部分,政府购买基本公共卫生服务项目绩效评价的现状。根据历下区 2018年基本公共卫生服务项目开展情况的统计数据和笔者对相关工作人员的访 谈记录,从购买目标、主客体、指标体系、评价方法、评价结果及结果应用为要 点,讨论政府购买基本公共卫生服务项目的绩效评价。

第五部分,政府购买基本公共卫生服务项目绩效评价存在问题和原因分析。 以济南市历下区为案例,结合访谈资料及我国政府购买公共服务中存在的问题进 行总结,对政府购买基本公共卫生服务绩效评价在目标、指标体系、评价方法、 结果应用等方面存在的问题进行剖析。

第六部分,政府购买基本公共卫生服务项目绩效评价优化建议。根据上一章 节提出的基本公共卫生服务绩效评价中的相关问题提出优化建议,为完善政府购 买基本公共卫牛服务机制作出贡献。

13.2研究方法

  • 案例分析法

近年来,各地区积极探索,形成了具有其地方特色的基本公共卫生服务开展 方式,多数地区以卫生行政部门和公立医院为主体,在城市设置社区卫生服务中 心,在农村设置乡镇卫生院等卫生医疗机构,管辖所属区域的社区卫生服务站、 卫生室等医疗机构,极少数依托当地企业、社会办非营利性医院和个人力量设立 社区卫生服务机构配合开展相关工作。济南市历下区将承办国家基本公共卫生项 目的主体均匀地分配到公立医院、社会办医院、企业及个人力量等不同形式的单 位,是政府为主导通过购买公共服务的方式开展基本公共卫生服务的典型地区, 其服务的开展独具特色,绩效评价经验丰富,取得了可观的成绩。本文以济南市 历下区为案例,对政府购买基公共卫生服务项目概况进行研究,通过描述济南市 历下区开展基本公共卫生服务绩效评价的整体状况和特点,探索存在的主要问 题,并根据问题提出优化建议。

  • 访谈法

对济南市历下区13所社区卫生服务机构从事基本公共卫生服务的工作人员 进行访谈,访谈内容包括受访谈者对基本公共卫生服务的理解、所在机构开展基 本公共卫生服务的方式方法、开展过程中碰到的问题及解决方法、所在机构绩效 考核的方式及效果、受访者对各级绩效考核的感受及对以往绩效考核的意见和建 议。访谈结束后,对访谈内容进行归纳和总结,得出与本文有关的结论。

1.4主要创新与不足

专家学者前期在项目开展的过程中通过艰苦地实践和探索已经积累了较多 的工作经验,已建立的绩效评价指标体系趋于完善,然而对于基本公共卫生服务 绩效评价仍缺乏更为系统的案例分析和理论研究。笔者在这种背景下开展研究, 是最佳时间,也具有一定的价值。本文利用历下区社区卫生服务机构近几年来绩 效评价的案例,对该项目较为熟悉的社区卫生服务机构业务骨干进行调查访谈, 整理近几年来项目开展状况和绩效评价结果,厘清目前我国现阶段项目开展情况 和绩效评价;从绩效评价的目的、指标体系、评价方法、结果应用等各个方面提 出绩效评价中存在的问题,并根据问题剖析原因,梳理绩效评价脉络,依次列举 解决方案,为接下来的研究提供参考思路。本文创新之处在于将绩效评价结果应 用的方式与事业单位改革融合,为政府办基层卫生服务机构的服务能力和管理提 升提出参考建议。

当然,本文尚有诸多不足之处,一是案例的选取存在一定的局限,仅以济南 市历下区的社区卫生服务中心和站为调查对象,缺乏对农村乡镇卫生院、卫生室 等机构的调查,案例尚且不能代表全部社区卫生服务机构;二是政府购买服务的 内容广泛、交错复杂,而绩效评价的方式多种多样,受本人学科背景和研究能力 的限制,只是进行了有限的探讨,理论与实际的结合仍然不够,怎样将有价值的 绩效评价理论和方法应用于基本公共卫生服务之中,还有待于进一步探索。

2章相关概念与理论基础

2d相关概念

2.L1政府购买服务

根据《政府购买服务管理办法》可以将政府购买服务的定义概括为:政府签 订购买合同,使政府的一部分公共服务事项和政府履职所需的服务事项交给具有 条件的单位组织执行,所签订的合同与普通合同有所差异,需要其特有的程序和 方法,且在合同中明确这种服务并不是免费的,需要支付约定的费用,合同的签 订对象主要为有能力的事业单位及社会力量铁说到底,这是一种通过发挥市场 机制满足政府提供服务的办法。

2.1.2社区卫生服务

社区卫生服务是指以社区为活动地点的卫生事业,围绕社区居民健康需求作 为服务内容的一种最基本、最具有普及性质的卫生服务。它的定位不同于综合性 医院和专科医院,社区卫生服务中所提供的卫生医疗服务,主要包括基本医疗服 务、个性化医疗服务、全面性医疗服务,且这种服务是持续的、相互联系的、大 众普遍可及的。社区的发展建设离不开社区卫生服务这一基础性工程。

2.13基本公共卫生服务

广义的基本公共卫生服务是指是政府主导的、社会参与的基本卫生服务项 目②。本文所研究的基本公共卫生服务,是由社区卫生服务和基层卫生服务中公 共卫生部分共同组成的融合体,简单理解为以政府主导的,按照区域健康需要建 立的城市社区卫生服务机构,用于开展一系列卫生健康服务。政府根据服务人口 数或服务提供量进行财政拨款投入,发挥其服务功能,对完善我国卫生事业的意 义十分重大③。

  • 参见2020年1月3日财政部令第102号《政府购买服务管理办法》
  • 梁万年.卫生事业管理学[M]北京:人民卫生出版社,2012: 3-9, 295-309 顾海.公共卫生事业管理学Ml.北京:学科岀版社,2010: 295-309, 89-91
  1. L4基本公共卫生服务项目

基本公共卫生服务项目是较早通过政府购买的形式开展工作的公共服务项 目之…。该项目的开展主体在农村地区主要为乡镇卫生院和村卫生室,在城市地 区主要为社区卫生服务中心和站,通过免费向辖区内居民提供常见病多发病管 理、预防保健等服务,与基本医疗服务相互补充。基本公共卫生服务项目根据时 代发展和居民需求不断修订,当前所开展的项目内容主要参照2017年版《基本 公共卫生服务规范》,服务内容为十二大项,涵盖了涉及普通居民、慢性病患者、 妇女儿童、老年人等多种人群的基本卫生服务内容。具体内容见附录一。

2.2理论基础

2.2.1新公共管理理论

20世纪70年代,以市场经济为主要经济政策的西方国家开始出现经济危机, 表现为经济增长缓慢、通货膨胀情况严重、财政赤字明显、失业率增加,人们普 遍认为这一现象的产生是由政府对经济和社会的全面干预而造成的,在这一背景 下,政府对于国家管理控制的成本大幅度增加,但管理效率却一直处于十分低下 的状态。传统的政府管控模式导致了国家严重的财政危机、管理危机和信任危机, 急需要一种新型的政府管理模式来革新政府的管理,新公共管理运动在西方公共 行政学界悄然兴起。

新公共管理的理念是将企业管理理论和经济学基础理论作为理论依据,政府 的服务主要以顾客和市场需求为指导方向。其管理方法和模式主要体现在政府使 用专业化方式管理公共政策领域中的内容,并强制和节约利用资源,采用聚合- 分化的方式分配公共部门内部的各种要素,为达到理想化的产出效果利用明确的 绩效标准衡量和控制,并赋予更具有竞争力量的发展方向。通过利用这些方法和 模式以达到获取高效服务,提高服务质量的目的①。新公共管理理论作为政府行 为和政府管理的新的方法和方向,它的出现体现经济学对政治、政府问题的拓展 性研究的逐渐深入。

在新公共管理理论中,对政府购买这…概念有着明确的定义,即各级政府及

x曹现强,王仙利.公共管理学概论/公共管理系列教材[M].北京:中国人民大学出版社,2005:18-19. 其所属机构赋予公共服务以法定的方式和程序,国家财政资金是服务的购买金, 在国内外的市场上购买各种商品和服务。政府购买是一种创新形式,它将政府为 主导的公共服务产品供给模式,通过民营化、签订合同等方式减少政府职能,这 种服务的实质是通过合同外包、契约委托等方式实现需要提供的服务,通常被表 述为“合同外包服务”,即政府将原来直接由其自身承办的,为社会发展和人民 生活提供服务的事务交给有能力的社会组织来完成,并根据他们提供服务的质量 和效率支付相应服务费用,是一种由政府提供的'合同管理、评估兑现、事项委 托、政府承担’的新型公共服务和公共管理方式。铁本文所研究的基本公共卫生 服务,是一类由政府通过购买的方式来提供的公共服务。政府购买基本公共卫生 服务的目的,是期望前期投入的成本能够在后期得到最高的效益,即政府投入的 资金购买到最优质的公共卫生服务产品,从而使人民得到最好的相关服务。但这 仅仅是一种尚在发展中的理论,在实践中其效用与负面表现并存,其理论及范式 的进一步成熟还需要更深入地研究和探索。

新公共管理理论认为,政府需要明确管理目标且应采用便于测量的方式进行 系统评估,强调结果和管理者的责任,利用绩效评价这种手段,制定出公平合理、 客观清晰的评价体系,实现管理从过程转向讲求结果的变革,实现了公共服务供 给中的“3E” ,即经济、效率和效益。绩效评价作为新公共管理理论中对管理效 果的评判方法,在本中发挥了探索项目意义的作用。通过绩效评价体现了项目的 开展不只是追求项目实施的过程,更是对项目本身和目标结果进行评估。

新公共管理理论中第三方的出现改变了原有管理范式,将部分管理事务外包 给具有专业能力的第三方组织进行管理,使管理更具有公平性、专业性。笔者在 本文中研究的基本公共卫生服务项目绩效评价,其评价的主体从原来的卫生行政 部门转变为第三方组织,发挥非政府和非营利组织的作用,进一步明确政府的职 能。

222绩效评价理论

绩效评价又叫做绩效考核或绩效评估。绩效评价是将管理学、经济学、统计 学和运筹学等多学科融合的管理评价方式,通常由制定绩效工作目标和评价标壬浦飙 萨拉蒙 政府向社会组织购买公共服务研究:中国和全球经验分析[M].北京大学出版社,2010: 200-201.准、制定评价方案、开展实际工作考核评价、考核结果应用组成。绩效评价应坚 持公开开放、反馈提升、可行实用、定期化制度化的原则,这些原则对评价项目 发展决策具有重要的意义。

绩效评价的目的一般是用来确定劳动报酬,鼓励员工工作,为其提供绩效反. 馈信息,帮助员工清楚地认识自己,再者为明确员工培训方向,并为人员配置提 供依据。

绩效评价指标体系是根据绩效目标,遵循针对性、科学性和明确性等原则, 对需要评价的各个方面制定出可以测定的标准。除此之外,还应当体现出性量互 补、动态性、实效性、个性化等特点。

绩效评价方法多种多样,常见的有控制导向型、行为导向型、特质导向型和 战略导向型四种。选择绩效评价方法时,应当按照指标体系,根据内容的表现形 式、能否测量及难易程度,选择适宜的方式对需要评价的内容进行考核。

绩效评价的落脚点是绩效评价结果应用,这种应用是具有动态性和实效性 的。绩效评价结果应用不只是用来分配绩效工资,对人员调配、培训指导、晋升 选拔等方面也发挥了十分重要的作用。①

绩效评价从诞生以来,为促进绩效更好的发展而不断改进,现代绩效评价相 比较过去,更加具有实时性,是动态化的评价,综合了行为、过程和潜力等各种 要素,使评价更加科学灵活。在本文中绩效评价的主体是政府,客体为卫生医疗 机构。通过开展绩效评价,可以阐明项目的价值、满意度和推广性,也可以看出 提供服务的机构组织的适应性和合理性,服务产出的社会效益,为制定适宜的计 划和科学决策提供重要依据。②

:1;林筠.绩效管理[M]-西安:西安交通大学出版社,2010:81-96, 113-114, 149-159, 232-246

②刘保恩,周绿林'社区卫化管理学[M」•南京:东南大学岀版社,2(X)3:195-196.

3章 政府购买基本公共卫生服务项目概况一以济南市历下
区为例

笔者以政府购买服务中购买主体、承接主体、购买内容、购买程序和方式等 内容为重点,概述我国政府购买基本公共卫生服务项目,并以济南市历下区为例, 结合政府购买基本公共卫生服务的特点,对历下区基本公共卫生服务项目的情况 进行介绍。

3.1购买主体

购买主体的形式多种多样,常见的各类购买主体主要为各级行政机关、事业 单位和各类团体组织等。但这些主体不同于其他主体,其一为必须由财政承担经 费,其二为具有行政管理职能。各地区也可以根据实际需要进行购买。

由此可知,我国政府购买基本公共卫生服务项目的主体可以是卫生行政部门, 也可以是经过县区级卫生行政部门委托或授权的,且具有行政管理职能的基层医 疗卫生机构。笔者所述的济南市历下区基本公共卫生服务项目的购买主体为历下 区卫生健康局。

3.2承接主体

成为承接主体的社会组织或单位需要具备如下特征:依法设立、结构完善、 管理制度健全、具有独立财权、具备服务能力、社会信用良好等。具体来讲,承 接主体既可以是在相关部门有登记记录和经过国家批准建立的社会组织,又可以 是公益二类或转为企业的事业单位,也可以是依法在各部门登记成立的社会力 量。®

基本公共卫生服务的提供者,在农村地区主要为乡镇卫生院和村卫生室,在 城市地区主要为社区卫生服务中心和服务站,此外还有各种社会力量建立的符合 条件的卫生机构。县级专业医疗或公共卫生机构及其他医疗机构可根据当地情况

参见2020年l JJ 3日财政部令第102号《政府购买服务管理办法》做适当补充。目前,国家还鼓励乡镇卫生院与村卫生室、社区卫生服务中心与服 务站组成医疗联合体,联合多种力量提供基本公共卫生服务,以期达到更理想效 果。笔者研究的济南市历下区,因地处城市中心,尚无卫生院和卫生室,基本公 共卫生服务项目的承接主体为社区卫生服务中心和服务站。

3.3购买内容

政府购买的基本公共卫生服务项目参照具体内容可划分为甲类、乙类和丙类 三类服务,甲类服务项目主要是针对于全部人群的基础性的卫生健康服务,如建 立居民健康档案、对传染病及突发公共卫生事件(如对食物和职业中毒、重大传 染病疫情、群体性的不明原因性疾病等进行报告和处理)、卫生计生监督协管服 务等;乙类服务项目与甲类不同,更加侧重于特定人群的服务,例如以易患常见 病多发病的患者为服务人群的健康教育,以0-6岁儿童为服务人群的预防接种、 儿童健康管理和儿童中医药健康服务,以育龄期妇女为服务人群的孕产妇健康管 理,以65周岁及以上的老年人为服务人群的老年人健康管理及中医体质辨识等; 丙类服务项目是以重点疾病患者为服务人群,更加确切地开展的卫生服务,如慢 性传染性疾病和慢性非传染性疾病患者的健康管理等。在这三类服务中,甲类服 务项目由政府委托或授权具有相关专业资质的医疗卫生机构直接提供,而乙丙类 的服务项目可以依据其服务内容、对象、提供方和参与服务的区域半径的不同, 遵从有利于医防结合、有利于医疗资源合理配置、有利于服务效益最大化的原则, 合理确定具体购买内容。

3.4购买程序和方式

基本公共卫生服务项目的购买需经过事前、事中和事后三步程序。事前主要 为制定项目计划、公开招标事务、确定承接主体、签订购买合同。事前程序中以 确定承接主体为重点,包括承接主体的房屋建设标准、功能服务标准、人员配备 标准及设备配置标准;事中主要为项目的操作执行,包括确定服务内容、根据服 务内容以适宜方式开展工作、购买主体对工作情况进行周期性绩效评价;事后根 据绩效评价结果,拨付项目资金;此外,项目的监督管理贯穿于始终,为购买程 序提供制度和法律保障。项目购买程序流程如图3-1所示:

3.4.1事前阶段
图3-1基本公共卫生服务项目购买程序流程图(作者自制)

事前阶段的第一步为制定项目计划。一般情况下,基本公共卫生服务项目的 购买计划由卫生行政部门根据上一年度相关工作开展的具体情况以及各地区区 域需求、项目本身的需求、项目实施效果等实际情况来制定,并且根据计划的数 额进行资金预算。

第二步为公开招标事务。按照政府采购法规定,在政府购买服务时,应采用 相关程序进行招标。但政府购买的基本公共卫生服务项目在公开招标事务上与其 他项目略有不同。基本公共卫生服务项目本身具有稳定性、规范性的特点,公开 招标仅能用于项目起始阶段,或者用于新建社区区域发展需要而新成立的基层医 疗卫生机构。在招标时,卫生行政部门应主动向社会公示购买公告,并公开具体 购买的内容、承接主体资格要求和应提交的相关材料等内容。

第三步为确定承接主体。政府购买基本公共卫生服务项目的承接主体需要参 照社区卫生服务机构标准化建设要求,从房屋建设、服务功能、人员配备、设备 配置四大方面入手,计划筹建社区卫生服务机构的单位需要符合基本公共卫生服 务要求并能提供相关服务,满足条件后方可提交可行性研究报告及筹建申请。卫 生行政部门联合环保、消防等部门递级考察,确定申请机构是否有资质承担基本 公共卫生服务项目。社区卫生服务机构的构建标准化要求,具体如下:

  • 房屋建设。根据社区卫生服务中心、站建设标准①要求,社区卫生服务 机构的建设应当适应所在地区的经济发展状况和社会需耍,达到规模大小适宜、 功能作用适用、布局结构合理、卫生安全达标等基本要求。社区卫生服务机构的 建筑面积应根据服务人口数量设置。除了对房屋整体建筑面积有要求外,各类功 能科室依据其功能需要也有相应的建筑面积规定。
  • 功能服务。社区卫生服务机构比其他医疗机构具有更加全面、更加实 用的功能性区域划分。社区卫生服务站与一般诊所不同,需要建立全科诊室、健 康教育室、预防保健室、健康信息管理室等功能科室提供基本医疗和公共卫生服 务,社区卫生服务中心则需在此基础上增加康复治疗室、抢救室、预防接种室、 儿童保健室、妇女保健室、计划生育指导室、B超室、心电图室、消毒间等各类 功能科室,提供更全面广泛的功能性服务。另外,社区卫生服务中心设置日间观 察床5张,需要设置50张以上病床床位,用于患者护理和疾病康复。°
  • 人员配备。社区卫生服务机构开展的医疗卫生服务更为广泛,相应的, 对于人员配备也有更全面的要求。根据服务需要,社区卫生服务站在建立时,应 当配备全科医学专业的执业医师或执业中医师2人、中级以上职称的执业医师1 人、能够提供中医药服务的执业医师1人,此外,还应配备与执业医师数量相同 的护士。社区卫生服务中心人员配备相比较服务站更为复杂,需要依照辖区内服 务的人口数量进行核算,即每万名居民配备2-3名全科医师和1名公卫医师,另 外配备一定比例的中医执业医师,配备的护士数量应当与执业医师数量相同。另 外各功能科室如药房、康复科、检验科、影像科等,需按照实际情况配备具有相 关资格的医技人员。①
  • 设备配置。社区卫生服务机构的设备配置需要与其功能相匹配。主要 包含诊疗设备、辅助检查设备、预防保健设备和健康教育设备等。

按照地区特点及人口分布情况,济南市历下区设置社区卫生服务机构覆盖 13个街道办事处。截至2018年底,共建立各种承办形式的社区卫生服务机构54 所,其中包含社区卫生服务中心12所,服务站42所。各机构在申请承接吋,均 需参照标准化建设要求设立,机构建成后历下区卫健局每年开展年度校验工作, 以督促各机构达标,未达标者要求按时整改。

x参见住房城市建设部、国家发展改革委关于批准发布《社区卫生服务中心、站建设标准》的通知(建标 [2013162 号)

第四步为签订购买合同。卫生行政部门向承接主体签订购买合同时,需要在 财政部门的指导下,按规定流程签订。合同中需要写明购买服务的范围和内容、 目标任务、服务要求、服务期限、验收标准和方式、资金预拨、资金核算、支付 方式、违约责任、退出机制等相关内容。

3.4・2事中阶段

项目操作执行即为政府购买基本公共卫生服务的事中阶段。目前,大众对基 本医疗卫生服务的需求广泛增加,基本公共卫生服务项目的内容也在继续丰富和 完善,各承接机构根据地区差异和机构特点研究岀各具特色的服务方式,购买主 体对项目的绩效考核日趋成熟。笔者分别从服务内容、服务方式、绩效评价、监 督管理四个方面对基本公共卫生服务项目的操作执行状况进行描述:

  • 服务内容

社区卫生服务机构按照《基本公共卫生服务项目实施方案》《基本公共卫生 服务项目服务规范》等相关规章制度,开展相应卫生服务项目。经过不断地探索、 改进和各时期居民卫生健康需求,基本公共卫生服务规范到目前为止己经更新至 第三版。

第一版《基本公共卫生服务规范》在2009年出版,将基本公共卫生服务项 目分为九大项21小项,内容包括居民健康档案、健康教育、儿童、孕产妇、慢 病患者及老年人等各类重点人群的健康管理服务。《规范》中所列出的服务内容 全部免费提供,并鼓励部分有条件的地区,自行拓展服务内容,例如北京市依据 其人口健康需要,增加免费对新生儿先天性疾病的筛查项目,并将儿童免费健康 体检的年龄延长至6周岁。

第二版《基本公共卫生服务规范》在2011年出版,改版的规范同之前的项 目相比,服务内容由九项扩展至十一项,并在原项目基础上做了部分修改和完善o 主要变化见表3-3:

表3-3基本公共卫生服务规范2009年版与2011年版变化对比(作者自制)

2009年版 2011年版
无该项目 新增卫生监督协管
0-36个月儿童健康管理 修改为0-6岁儿童健康管理

 

  将预防接种服务拆出,设置为独立项目
高血压患者健康管理 二项合并为慢性病患者健康管理一项
2型糖尿病患者健康管理
传染病报告和处理 扩展为传染病及突发公共卫生事件报告和处理

(资料来源:国家卫健委《国家基本公共卫生服务规范》2009年版、2011年版)

随着现代医疗技术及信息化的快速发展,“公共卫生”“大健康"等卫生健 康产业快速兴起。近几年来,相关行业组织和部门陆续制订和修整了涉及基本公 共卫生服务项目专业领域的工作标准和技术指南,准确定位了服务规范中的相关 名词和内容。2017年发布的《基本公共卫生服务规范(第三版)》(2017年版) 将《中医药健康管理服务规范》和《肺结核患者健康管理服务规范》添加至规范 内,并对原有的部分工作标准进行精简和优化,例如明确了服务对象的定义、将 “考核指标”更改为“工作指标”.在规范中的服务要求部分,增加了电子版检 验报告的留存办法,强调电子健康档案的信息整合及互联互通等要点、增加了对 “健康档案建档率”的指标注释、并且删除“健康档案合格率”的指标,修改“健 康档案使用率”指标,强调档案动态性管理,要求日常医疗记录和居民健康档案 记录应当互联互通。

(2)服务方式

根据2018年济南市历下区各社区卫生服务机构开展国家基本卫生服务项目 情况统计,所有机构均按照规范耍求中的内容开展各项服务。各社区卫生服务机 构通过入户随访、举办健康教育活动、开展社区义诊、结合日常诊疗及健康体检、 疾病筛查等方式开展基本公共卫生服务项目。在项目开展的过程中,各机构积极 探索,形成了各具特色的工作方式。

公卫医疗,分工协作。部分社区卫生服务机构由公卫科牵头,制定相应工作 计划,按计划联络居民参与各项内容;工作开展中各类工作人员分工协作,例如 药房人员因熟悉电脑操作,主要负责对就诊患者登记、资料的查阅与核对和档案 资料录入;护理部因医疗技术操作熟练,主要负责慢病患者随访和重点人群查体 时开展的各项检查;各科医生因熟知疾病知识,主要负责诊疗、反馈体检结果和 提出健康建议;公卫科善于统计、总结,主要负责各项工作的计划、组织、整理、 汇总。

全员参与,各负其责。某些社区卫生服务机构安排机构内所有成员参与基本 公共卫生服务项目,将各项目细化分派至机构内的每一个人,即所有工作人员都 有属于自己负责的一个项目,自行联系居民,开展高血压糖尿病等慢性病随访、 健康体检等各项基本公共卫生服务内容,服务完成后做好相关资料的录入和整 理,对于各项目中的交叉部分可多人合作共同开展。

科室相关,各履其职。社区卫生服务机构中,因其各科室设置全面、精细, 所以根据其医疗职责对应开展基本公共卫生服务项目中的各项工作,如中医药健 康管理由中医科负责,老年人和慢性病患者健康管理由全科负责,儿科妇科诊室 负责相应的儿保妇保,免疫科负责预防接种,防疫科负责传染病和卫生监督,最 后由公卫科统筹汇总管理。有的机构利用各类政策吸引刚毕业的学生、实习生一 起开展公共卫生服务,釆取老医生带小医生的工作模式,一边看病一边随访建档。

家医模式,团队服务。许多机构已经成立家庭医生服务团队,团队中至少包 含一名医生,一名护士,一名公卫人员。由全科医生和中医医生担任团队内的带 队医生,主要负责疾病诊疗和体检结果分析;护士负责在医疗卫生服务开展时执 行各项技术性检查;公卫人员负责联系居民前来就诊、开展健康教育活动、整理 服务资料等。每个团队都有自己管辖的片区,自行组织开展相关工作。

  • 绩效评价

服务的质量和效果需要通过绩效评价来评判,因此,基本公共卫生服务项目 的绩效评价受到各级政府的高度重视。2010年12月发布了《关于加强基本公共 卫生服务项目绩效考核的指导意见》①,由国家计生卫生委员会和国家财政部两 部委联合组织开展“国考”促进绩效管理工作,设立考核专项资金。各地区可以 根据项目开展的需要和国考的相关内容制定出绩效评价指标体系,使绩效评价有 据可依。自2011年至2018年,卫健委和财政部连续8年委托第三方绩效评价专 家组织,对各地区基本公共卫生服务项目开展情况进行考核,各省、市、区有条 件的卫生行政部门也自行组织第三方组织开展省市级的考核。国家每年抽查考核 一定数量的省、市、区,具体抽查方法为,每个省份每次抽考一个市和一个县, 采用地方推荐同随机抽查相结合的方式,每个县区推送两个基层医疗卫生机构, 开展现场绩效评价。现场考核方法多种多样,如现场考察机构项目开展基本情况、 <,;参见卫生部、财政部发布《关于加强基本公共卫生服务项冃绩效考核的指导意见》(卫妇社发(2010)

112 号) 查阅工作相关的具体资料、听取参与机构和部门工作汇报、问卷调查参与服务人 群等;评价周期原则上为一年;内容包括项目组织管理(如管理制度、实施方案、 项目宣传、内部绩效评价等)、项目资金到位情况和使用情况、具体各类项目执 行的真实性和规范性、项目效果(如满意度、慢性病患者血压和血糖控制率、项 目知晓率)四个方面。最终,各级财政部门依据上一年度各地区考核结果拨付项 目资金,适时对下…年度的项目预算和安排作出调整。

各地政府对本地区基本公共卫生服务绩效评价也非常重视,参照国家绩效评 价指导意见制定本地区绩效评价方案,组建评价队伍,落实考核资金等。如山东 省制订了适用于自己的绩效评价手册,即《山东省2017年基本公共卫生服务项 目考核手册》等。

3.4.3事后阶段

政府购买基本公共卫生服务在事后阶段,主要内容为绩效评价结果的应用, 即项目资金的支付。基本公共卫生服务项目自开展以来,几年的时间里在各地均 取得了十分显著的效果,这其中,国家对项目的资金补助政策不断改进发挥了巨 大作用。一方面,补助比例大幅度增加,2016年2月国家卫计委发布《公共卫 生服务补助资金管理暂行办法》,根据各地区人口数量、财政状况等实际情况, 按照不同比例发放补助资金巴另一方面,补助金额根据项目开展需要予以逐年 递增,国家对基本公共卫生资金补助情况由2009年每人每年15元到2011年由 15元提高至25元。自此之后,根据服务项目的增加情况,每年增长5元,到2018 年补助经费标准已上升至53元。如图3-2:

参见财政部、卫生计生委、食品纯品监管总局、中医药局关于印发《公共卫工服务补助资金管理暂彳亍办 法》的通知(财社(2015) 2北号)

国家基本公共卫生盟务项目历年资金补助情况 (单位:元/人)

图3-2基本公共卫生服务项目历年资金补助情况(作者自制)

(资料来源:2006-2017年度国家卫健委《基本公共卫生服务项目补助资金管理办法》)

基本公共卫生服务的资金补助是根据服务人口数量和全年绩效评价成绩,以 财政拨款的形式,向开展基本公共卫生服务项目的机构进行支付。上一年的绩效 评价结果也与资金补助金额挂钩,例如某些地区考核根据分数排序,最后的机构 按照比例扣除基本公共卫生服务项目经费,并将扣除的项目经费按照比例发放给 考核成绩相对优秀的社区卫生服务机构作为鼓励。除此之外,某些地区还根据排 名结果实行末位淘汰制,即对连续两年考核结果为后三名的社区卫生服务机构根 据情况调整或劝退。

344项目监督

项目的规范开展,有赖于项目监督管理。基本公共卫生服务项目的监督贯穿 于购买程序始终。在购买的过程中,建立了购买主体和承接主体相互制约的监督 管理机制,并形成以自我监督、财政监督、审计监督以及社会监督相结合为手段 的政府购买基本公共卫生服务监督管理体系。这…监督管理体系旨在工作开展中 出现违法、违规等行为的机构,不论事前、事中还是事后,查明事实后取消其服 务提供资格、终止合同,并根据法律法规适当给予处理。此外,对于财政违法行 为,如骗取、挪用、滞留财政资金和违规开支等行为,将予以严肃处理。

总之,通过概述我国政府购买基本公共卫生服务项目的基本情况,可以看出, 政府采用购买服务这种方式开展基本公共卫生服务,促进了政府服务提供方式的 多元化,推动了政府力量和市场力量的全面融合。同时也增加了社会医疗服务的 供给,减轻居民就医负担,提高了医疗服务的工作效率,提升了医疗服务的工作 质量,促进社会组织及医疗领域大数据产业的发展。但在政府层面、社会层面及 法律制度、理论依据等方面存在一定问题,需要我们研究挖掘和改进。

4章 政府购买基本公共卫生服务项目绩效评价的现 一以
济南市历下区为例

绩效评价是评判项目开展质量和开展效果的重要方法。本章节笔者主要以济 南市历下区为例,围绕绩效评价的目标、主客体、指标体系、评价方法、结果及 结果应用五个方面,对政府购买基本公共卫生服务项目绩效评价的现状进行描 述。

4.1绩效评价目标

为了能够全面掌握基本公共卫生服务的项目开展情况和项目实施效果,调动 机构工作积极性,历下区卫健委参照了省市各级部门的基本公共卫生服务绩效评 价实施方案,总结建立出适用于本区的绩效评价工作体系,委托第三方绩效评价 组织,每半年对辖区内54所社区卫生服务机构进行基本公共卫生服务项目绩效 评价。

历下区基本公共卫生服务绩效评价的目标,旨通过对辖区内各社区卫生服务 机构所提供的项目工作数量、质量和实施效果进行考核。通过这种方法,能够对 项目开展的真实情况进行客观评价,发现问题所在,提出合理的解决意见和建议, 总结项目经验,取其优点、规范管理,保证项目资金发挥最大使用效益,推动医 疗体制改革。

4.2绩效评价主客体

历下区基本公共卫生服务绩效评价的主体为历下区卫健局及历下区卫生计 生监督所、历下区疾病控制中心等卫生计生行政部门,委托第三方专家组作为评 价的专业组织。绩效评价的客体为在卫生行政部门注册一年以上的所有社区卫生 服务中心和服务站,包括政府办、社会办和个人办三种类型。政府办社区卫生服 务机构主要为省、市、区卫健委所属事业单位下设的社区卫生服务机构,由卫健 委所属事业单位统一管理,如济南市历下三院下设盛福社区卫生服务中心;社会 办社区卫生服务机构主要由企业、非营利机构等设立的社区卫生服务机构,如齐 鲁花园医院社区卫生服务站由齐鲁花园医院承办;个人办社区卫生服务机构是以 个人名义作为法人负责人,以私人形式管理经营的机构。目前,历下区社区卫生 服务机构中,政府办37所、社会办8所、个人办9所。大于三分之二的社区卫 生服务机构为事业单位所承接。社区卫生服务中心因需要提供预防接种、孕产妇 管理等特殊性服务,除3所为社会办外,其他均为政府办医疗机构。

4.3绩效评价指标体系

绩效评价指标体系的建立需要根据被评价项目的工作规范、管理办法等要求 进行制定。历下区将《基本公共卫生服务工作规范》《国家基本公共卫生服务项 目绩效考核指标体系》《山东省基本公共卫生服务项目绩效考核办法》《济南市 基本公共卫生服务项目绩效考核办法》作为理论依据,参考本辖区常住人口数量、 项目目标人群、经费拨付总额、成本测算标准等制定本级绩效评价指标体系。指 标体系设立三级指标,明确考核对象、指标说明和数据资料来源的具体内容。设 置各版块权重分别为组织管理10分、资金管理10分、项目执行血分、项目效 果25分。

(D组织管理。主要包括管理体系、管理落实、绩效考核三大方面,均以 现场查阅资料的方式进行评价。管理体系主要是被考核机构的制度文件建设,如 制定项目管理方案、分工协作文件,设置医卫结合、家卫互助的服务模式。这些 制度文件的评分主要依靠评价年度相关规范要求以及被考核机构的实际工作情 况,并需要提供有关图文资料佐证;管理落实主要考核的是信息系统建设与应用 的情况、机构内人员培训情况、基本公共卫生服务项目宣传的情况及日常数据管 理;绩效考核主要考核的是机构内部绩效评价制度建设和具体开展状况。

  • 资金管理。是对机构内项目资金预算、使用规范性、财务管理制度建 设等内容的考核。通过查看财务凭证、财务计算的方式,核算资金管理。
  • 项目执行。项目执行的指标体系较为复杂,主要用于评价机构执行基 本公共卫生服务项目的实际情况,包括各类服务完成的数量指标和规范性、真实 性等质量指标,此外,随着社会卫生发展,评价内容也及时做出了调整。历下区 依照服务项目内容,将2017年全年的基本公共卫生服务项目绩效评价指标体系 细分为十二大项。笔者根据其评价方式进行细致描述。

居民健康档案、老年人、高血压患者、糖尿病患者、孕产妇、0-6岁儿童的 健康管理。以上项目的指标体系主要体现了评价的三个重点,分别是相关人群的 管理率、档案的真实性和管理的规范性。对于管理率的指标,通过计算已管理人 口数量和应管理人口数量之比,评判是否达到指标要求;而档案的真实性是以电 话问卷调查形式进行评价,计算真实档案数量之比,算得分数;管理的规范性指 标侧重于电子档案中各项内容的填写质量和项目开展的规范情况。以高血压患者 健康管理的规范管理率为例,设置该小项满分为5分,其量化指标和考核标准为 “抽查高血压患者健康管理档案,核查评价时间段内服务记录:评价的每个机构 随机抽查高血压患者健康管理档案,抽查档案数应满足至少10份不失访档案, 核查档案完整性和动态使用情况”。一是要通过电话调查问卷核实档案真实性; 二是在真实档案中,核查档案记录的填写是否符合规范要求。对于规范管理率2 60%的,得分二5分一(不真实档案数XI. 67分);对于规范管理率<60%的,得分 二(抽查的规范管理率/60%X5分)一(不真实档案数XI. 67分)。

健康教育、传染病及突发重大公共卫生事件、卫生计生监督协管、肺结核患 者健康管理、严重精神障碍患者健康管理、中医药健康管理。以上项目的指标体 系较上文项目指标体系相对简单,评价时均采用现场查阅资料的方式,查看开展 记录,对相关数据进行核查比对,计算数量指标。能够提供图文的项目,如健康 教育,应当提供相关文件支持。评分以有无相关资料为凭证,缺少扣取指标分数。

(4)项目效果。主要包括健康档案动态使用情况、高血压糖尿病控制情况、 健康知识知晓情况、服务对象和医务人员满意情况等。此外,鼓励机构踊跃出在 项目管理和实践中的创新性、亮点性工作。

历下区高血压和糖尿病项目效果的指标体系独具特色,如糖尿病患者项目效 果指标体系,其数据来源为每机构从已管理糖尿病患者真实档案中,现场抽取的 5人,釆取随机入户或门诊测量的方法,统一现场测量血糖并记录;核对档案的 真实性,不真实档案按比例扣分;同时记录实际测量患者的档案中,考核时间段 内最后一次随访记录的血糖情况。控制率的得分标准以35%为界限,控制率$35% 得3分,否则,得分二现场测量糖尿病患者血糖控制率/35%X3分,此外不真实 档案>3份,现场考核不得分。

4-4绩效评价方法

目前,历下区基本公共卫生服务项目的绩效评价组织为历下区卫健局聘请的 由各地公卫专家和高校学者组成的第三方考核专家组,评价的方法为会议听取机 构汇报工作情况、对负责人及相关人员开展座谈会、直接到机构查阅资料、电话 调查问卷核查等多种方法,通过现场考核、考核评分、考后总结分析汇报的步骤 逐步实施。

(1) 现场考核。根据基本公共卫生服务绩效评价实施方案,被考核的机构 需要提前准备好相关资料,按照考核要求分类放置。考核时第三方考核专家组成 员根据日程安排到达地点后立即开始绩效评价。现场考核时需要查看基本公共卫 生服务项目的制度建设文件、人员培训资料、项目宣传资料、数据管理应用及机 构内自身开展绩效评价的情况等组织管理文件;查验基木公共卫生服务项目经费 的预算执行率、资金使用、财务核算等相关账本票据。考核要求包括文件资料的 全面性、合理性、合规性,且是否制定工作计划、开展自查、适时总结、汇总上 报;通过数据汇总和电话问卷调查方式考核项目执行和项目效果,随机抽取居民 档案,电话调查询问居民基本情况、患病情况、项目参与情况及对项目的知晓情 况和对机构的满意情况,以考核项目开展的真实性和规范性;现场邀请居民到被 考核机构测量血压、血糖以评判项目开展效果;现场对被考核机构工作人员发放 问卷,以了解其基本医学知识技能和基本公共卫生服务项目内容的掌握情况。

(2) 考核评分。考核时考核专家组按照项目考核内容进行分工,各自考核 属于自己分工内的项目内容,每部分具体项目由一名第三方考核专家组成员负 责,一名被考核机构员工陪同考核,各类项目采用相应的工具表,根据项目考核 情况现场打分,对考核指标进行详细评分,评分结果记录到相应工具表中。评分 要求客观、真实、完整。考核组专家评分完毕后,由机构内陪考员工签字确认。

(3) 考后总结。现场考核结束后,评分表由专人统一收回统计,整理分数 后留存,第三方考核组织罗列出各社区卫生机构工作开展过程中存在的问题,下 发至被考核机构以便其知晓、整改。卫生行政部门结合评价情况短时间内对被考 核机构进行反馈交流,对于存在争议之处,由被考核机构提供相应的证明材料以 证实,校正错误数据。最后将定稿资料汇总分析,撰写考核报告。各机构和卫生 行政部门各自总结考核工作中存在的问题,撰写整改记录°

4.5绩效评价结果及结果应用

历下区各社区卫生服务机构按照基本公共卫生服务规范,通过多种多样的方 式积极开展基本公共卫生服务项目,根据《2018年历下区考核分数统计表汇总》 可以看出,历下区基本公共卫生服务各项目的开展目前均取得了较为优异的成 果,具体见表4T:

表4-1 2018年历下区基本公共卫生服务项目开展数量结果统计(作者自制)

项目内容 目标标准

唐民健萨居民健康档案建档率 档案 $75%

预防接种适龄儿童规划的疫苗 接种率290%

0-6岁儿 生儿访视率^85%;儿

童健康管童健康管理率N

理 85%;〜36个月儿童中

医药健康管理服务率 $45%

孕产妇健早孕建册率$85%;产

康管理 后访视率$85%

老年人健老年人健康管理率鼻 康管理 67%;老年人中医药健

康管理率245%

高血压患 高血压患病率按成年
者健康管 人口的25. 2%计算,管
理率$40%;规范管理
2型糖尿 率260%;高危人群干

预率100%

2型糖尿病患病率按

病患者健 成年人门的9. 7%计
康管理 算,管理率235%;规
严重精神 范管理率260%;

重精患者检出率4%。,

障碍患者 管理率$75%
管理 结核病患 肺结核患者管理率

评价结果

2018年底历下区辖区内常住居民590900人,建立规范化电 子健康档案人数476162人,建档率80. 58%

2018年度辖区内应建立预防接种证人数7233人,建立预防 接种证人数7212人,建证率99. 68%,某种疫苗接种率99. 61% 2018年度辖区内新生儿活产数量为7271人,该年度辖区内, 接受至少一次机构访视的新生儿人数6366人,新生儿访视 率87. 55%;辖区内应管理0-6岁儿童总数46066人,辖区 内实际管理0-6岁儿童数40227人,儿童健康管理率 87.32%;年度辖区内的0〜36个月儿童18531人,年度辖区 内按照月龄接受中医药健康管理服务的0〜36个月儿童 12390人,0〜36个月儿童中医药健康管理服务率66. 86% 2018年统计阶段内历下区怀孕13周内建册人数5937人, 同时期活产数7271人,早孕建档率81.6%;统计阶段内产 后访视人数6000人,产后访视率82.32%。目前该管理尚未 达到目标数据。

2018年度内辖区内65岁及以上常住居民82570人,机构报 送老年人管理人数35324人,管理率42. 78%;接受中医药 健康管理服务65岁及以上居民数35719人,老年中医药健 康管理服务率43. 25%,

2018年度历下区辖区内高血压患者总数118838人,年内已 管理高血压人数39049人,高血压患者健康管理率32. 86%, 目前尚未达标。发现的高血压高危人数13293人,进行干预 的高血压高危人数13223人,高血压高危人群干预率 99.47%,距离干预率100%还有一定差距。

2018年度历下区辖区内2型糖尿病患者总数43754人,年 内已管理高血压人数16842人,2型糖尿病患者健康管理率 36.81%

国家严重精神障碍系统内2018年登记地址为历下区的患者 数2439人,历下区所有登记在册的确诊严重精神障碍患者 数1619人,严重精神障碍患者管理率66. 38% 该考核时间段内辖区经定点医院确诊并通知的肺结核患者

 

 

共有84人,肺结核患者管理率100%。其中按要求服药患者 46人,已完成治疗的患者46人,服药率100%,

2018年全年社区卫生服务机构登记传染病病例数354例, 报告卡片数354张,报告率100%。应报告传染病病例数354 例,报告及时传染病病例数334,及时率100%;应报告突发 公共卫生事件相关信息数9件,及时报告9件,报告率100%

2018年发现的卫生计生事件或线索71次,报告的事件或线 索71次,报告率100%

2018年历下区常住13-49岁妇女人数148516人,接受妇女 保健咨询与健康指导人数58970人,历下区常住15-49岁妇 女系统管理率39. 17%;历下区冠心病患者总数15404人, 接受冠心病健康指导人数11509人,冠心病患者系统管理率 74. 71%;历下区脑卒中患者总数10764人,接受脑卒中健康 指导人数4163人,脑卒中患者系统管理率38. 68%;历下区 残疾人27049人,接受康复指导与训练的残疾人5817人, 残疾人康复指导率21.51%e

(资料来源:济南市历下区卫健局2018年3月《历下区2017年度国家基本公共卫生服务项

目现场考核报告》)

考核成绩满分110分,通过换算按百分计算,将组织管理、资金管理、项目 执行、项目效果四个板块的分数逐一相加,核算总分。得分为95分以上的机构 判为优秀,其他依次为:合格83-93分、基本合格73-83分、不合格<73分。

2018年历下区全年考核32家社区卫生服务机构,优秀0所,合格26所, 占参加考核机构总数50%;基本合格23所,占参加考核机构总数44. 23%;不合 格3所,占参加考核机构总数的5. 77%(如图4-2)。历下区全年考核平均分83. 25分,基本合格。268年乃下区全年考橈成彊所送比.77%綴君格缴基本台稻$不合祐

图4-1 2018年历下区全年考核成绩所占比(作者自制)

(资料来源:济南市历下区卫健局2018年3月《济南市历下区2017年度基木公共卫生服务

项目绩效考核反馈材料》)

绩效评价结束后,卫生行政部门牵头第一时间向被评价机构通报本次评价结 果,公布本次考核排名。绩效考核的分数和排名与下一年度项目补助资金的发放 相关联,对于考核基本合格的社区卫生医疗机构,不扣除项目经费,责令限期整 改;对于不合格的机构,按比例扣除项目资金,扣除部分作为奖励资金分配给考 核结果优秀的机构,但奖励资金不可肆无忌惮使用,仅能用于充实基本公共卫生 服务项目。

5章 政府购买基本公共卫生服务项目绩效评价存在问题
及原因分析

政府购买基本公共卫生服务项目的迅速发展离不开绩效评价的作用0现有的 绩效评价由专家学者根据项目实践和学术理论不断丰富完善,但在现实开展中, 依然存在i些问题。笔者通过对各社区卫生服务机构的公卫工作人员进行访谈, 并结合自身实践经验,总结出我国基本公共卫生服务项目绩效评价存在评价目标 理解各异、指标体系构建简单、评价方法不够科学、评价结果应用局限等问题, 并对这些问题在实施过程中的具体表现进行描述,同时分析问题存在的原因。 5.1存在问题

5.1.1绩效评价目标理解各异

国家基本公共卫生服务项目绩效评价的目标是什么,根据这一目标如何开展 工作,基本公共卫生服务规范尚且解释的不完全。参与访谈的历下区社区卫生服 务机构工作人员对基本公共卫生服务项目的目标理解众说纷纭。有人认为,基本 公共卫生服务项目是为人民谋实惠的政策,主要提供辖区内居民最需要、最基本 的医疗服务,如常见病多发病的诊治、慢性病健康管理、老年人、孕产妇及婴幼 儿等各类人群的健康保健、预防接种,使全民享受生命周期内的预防治疗服务, 那么绩效评价的目标是确保实现人人享有政策规定的卫生健康服务;也有人认 为,项目的实施是为了响应“小病在社区,大病去医院” “预防为主,防治结合” “分级诊疗"“健康中国”等国家号召,那么绩效评价的目标就与国家号召相适 应,配合号召开展卫生健康工作;还有人认为,基本公共卫生服务项目有利于疾 病调研和大数据应用,那么绩效评价的目标就是在项目实施的过程中,将相关数 据进行调研和汇总并及时作出共享;更有人认为,开展基本公共卫生项目可为机 构增加医疗效益,那么绩效评价的目标为规范使用项目资金,无违规操作,促进 发展等。

对于绩效评价目标卫生行政部门尚无文件政策清晰表述,以至于在传达思想 精神时,无法清楚告知被评价机构。绩效评价目标在制定时没有具象定义,使社 区卫生服务机构不能很好领会绩效评价的真正目的,在项目开展的过程中,对绩 效评价目标理解不同,项目开展的方向也会不同,这也是产生各种各样问题的根 源。此外,基本公共卫生服务项目绩效评价在制定时缺少法律制度的保障和约束, 导致部分水平低劣的、单纯追求经济效益目的的基层卫生服务机构有机可乘、参 与其中,影响整体服务效果。

5.1.2指标体系构建简单

目前,基本公共卫生服务项目已制定了国家、省、市、区各级绩效评价指标 体系。绩效评价指标体系的制定参照承接机构单位辖区内常住人口数、项目目标 人群数、经费总额及成本测算等。区级指标体系内容不能少于市级,评价标准不 能低于市级要求。但经过对比各级绩效评价指标体系可以看出几点问题。一方面, 区级考核标准目前基本与省、市标准持平或略微改动,尚未结合自身标准制定出 适合自己的指标体系。例如,通过对比不同级别的绩效评价指标体系,发现指标 体系内容基本完全一致,在市级的绩效评价指标体系里,组织管理中的分工协作 一项,对基层医疗卫生机构、其他相关服务提供机构所描述的指标说明为“按照 上级卫生计生、财政部门有关项目工作要求和职责分工,开展工作。”数据资料 来源要求为“基层医疗卫生机构、其他相关服务提供机构提供基本公共卫生服务 的记录、资料。”而区县级的指标说明为“按照上级卫生计生、财政部门有关项 目工作要求和职责分工,落实服务责任区域,开展工作。”数据资料来源为“基 层医疗卫生机构、其他相关服务提供机构提供基本公共卫生服务责任区域划分要 求、人员分工要求和按照服务责任区域开展工作的记录、资料。”可以看出,相 比较市级考核,区县级只是简单增加了 “责任区域”“人员分工要求”“按照服 务责任区域开展工作”等定向性语言,在项目管理、项目效果中,区县级指标体 系更是将市级指标体系照抄、照搬,没有因地制宜:另一方面,区县绩效评价指 标体系较市级绩效评价指标体系中的附加指标部分,由于市级己说明“由地方根 据实际情况选择,不计入省级绩效考核指标体系分值”,所以区县级未将二级指 标健康改善指数-三级指标服务对象健康改善情况纳入区县级指标体系当中。该 指标具有反映服务对象的健康改善情况作用,特别是高危孕产妇、高危儿童、慢 性病患者的健康结局的影响,其开展有非常重要的价值,应当引起重视。

在制定指标体系时,需要考虑具有普适性,所以制定的内容相对简单,不能因地制宜、发挥特色;指标内容更新滞后,新思想新形势未能及时纳入绩效评价 指标体系;各级卫生行政部门一味复制,不善于研讨创新,导致各级指标体系仅 在完成上级指标体系任务的基准制定,基本停留在“上级让我们做什么,我们就 做什么”阶段,缺乏对指标体系和工作方向更深层次的探索和创新。

5.1.3评价方法不够科学

基本公共卫生服务项目聘请第三方组织作为绩效评价的考核组织,主要评价 方法为:现场听取被考核者本阶段工作报告和考核内容讲座、到考核现场查阅工 作资料、现场拨打居民电话进行项目真实性的核查、现场核查档案的规范性等方 式。在访谈过程中,访谈者提出了在这种绩效评价方法下参加考核时存在的…些 问题。

一是绩效评价次数有限,难以评判真实工作效果。每年一到两次的绩效评价 来评判全年的工作效果,对于某些项目开展情况的评价是欠科学的。比如大多数 机构在上半年选择开展老年人、慢性病患者的健康体检,但全年考核一般放在次 年年初,距离体检时间已经超过半年,再加上老年人记性差、人口流动等原因, 导致在电话核查中出现忘记参加过体检、否认建立档案、患病史及检查结果记不 清等现象,对项目开展的真实性带来极大的影响。访谈中甚至有个别机构工作人 员对于每年「次的绩效评价感到抵触,究其原因是因为每次参加绩效评价前,都 要花费非常多的时间和精力来整理相关资料,但从另一个角度来看,绩效评价频 率低,日常工作做的不完善,以至于在考核前夕大量整理相关资料,增加了工作 负担。

二是绩效评价过程匆忙,实际工作考核过于笼统。第三方开展绩效评价时, 往往一天要考核4-5个社区卫生服务机构,那么对一个机构的绩效评价往往安排 在1-2个小时内。用一两个小时的时间评价某社区卫生服务机构半年甚至一年来 开展的工作,时间太过匆忙,多数机构因应对考核而临时建立和整理资料的工作 方法,无法实现细致、真实考察项目开展的情况。卫生行政部门虽经常开展日常 督导,但常常因为自身成为行为主体,在监管过程中缺少约束,存在虚管、弱管 等现象。

三是绩效评价方式死板,部分评价不能主客观结合。访谈中甚至有机构工作 人员抱怨,现在的绩效评价方法,对于绩效评价的指标要求太过苛刻,不能够根 据实际情况因地制宜、因时制宜、因事制宜,影响了绩效评价的结果。例如绩效 评价开展当天第一家被考核机构考核时间定在早七点半,但在这个时间点,多数 家庭处在起床洗漱、准备早餐或者上班途中,拨打居民电话多数无人接听或接听 后立刻挂断,有些居民电话虽然接通后没有挂断,但回答问题时也很敷衍了事, 通过电话核查的方式效率非常低,相应的影响了被考核机构的成绩。政府购买的 基本公共卫生服务项目是自愿参与、免费提供的,在开展绩效评价的过程中可以 发现,通过电话调查问卷方式开展绩效评价工作,多数辖区内居民不够配合,不 愿意将个人基本信息告知,担心信息被泄露;日常工作开展时,许多居民因个人 原因不严格按照规范要求参与相关服务,出现“该来的居民不来” “居民没完没 了的来”两种局面,影响到服务的规范性;不少慢病居民表示已在二级以上医院 建立门诊规定病种的医保,不愿意再接受社区卫生服务机构提供的服务;认为基 层卫生服务机构的医护人员技术水平不够扎实,医疗设备不够先进,对其诊疗水 平持怀疑态度;社会对非政府办机构和基层医疗机构认可度较低,存在一定偏见; 对项目的宣传多数为社区卫生服务机构自我宣传,形式和规模较为局限,不少人 群虽知道相关服务,但对其内涵了解不足,导致参与度较低。很多时候,项目虽 然开展了,但在这种硬性评价方式下,结果不够理想。

四是,评价方式不够专业,不能将医学理论灵活运用。有机构工作人员说道, 用现场测量血糖的方式来评价糖尿病患者健康管理的项目效果不是很理想,很多 居民前期在参与基本公共卫生服务项目的糖尿病患者健康管理后,血糖当吋已经 控制良好,但在绩效评价时测量血糖效果控制不佳,现场测量血压也出现了类似 情况。这是因为血压和血糖具有波动性,每天的不同时间测得的结果也有一定差 距,另外跟近期饮食、心情、睡眠状况等均都有关系。参与绩效评价的工作人员 非医学专业出身,或没有项目实践经历,对工作理解只停留在文字表面,没有能 力做出更好的评价。在绩效评价过程中,体现出非专业性的评价。目前的绩效评 价方法,追求硬性指标的契合,却不能将主客观结合来科学评价社区卫生服务机 构工作开展的情况,评价方式不够专业,着实带来许多问题。

此外,有被访谈者透露,多数地区在参加国考和省考时,会选择在区、市级 考核中成绩名列前茅的机构作为被考核机构推送,以提高本地区整体考核成绩。

这种方式在实质上掩盖了项目的真实水平,无法达到绩效评价的真实目的。

5.1.4评价结果应用局限

第三方组织对项目进行现场考核后,卫生行政部门结合考核数据和资料需要 将考核评价结果进行应用。传统上的绩效评价主要目的是协助机构作出薪资方面 的决策,例如奖金的分配和工资的调整,然而基本公共卫生服务项目绩效评价的 目的不同于此,它是为了更好地督导参与机构开展工作,这其中也包含对政府购 买项目资金的分配。

目前基本公共卫生服务项目的考核结果是将组织管理、资金管理、项目执行 和项目效果四个板块得分逐一相加,然后核算得出总分数,根据分数划分为优秀、 合格、基本合格和不合格四个等级。考核结束后第一时间通过会议、文件等方式 向被考核机构通报考核结果,公布排名,考核所得分数和排名影响到下一年度项 目资金数量。考核成绩基本合格的社区卫生医疗机构,不扣除经费,但责令限期 整改问题;对于考核成绩不合格的机构,按比例扣除项目资金;对于考核成绩优 秀的机构,发放一定数额的奖励性资金。这种绩效评价结果应用的确起到一定作 用,但应用所涉及的方向比较局限,出现诸多问题。第一,大多数参加绩效评价 的社区卫生服务机构只求在考核中取得合格成绩,以确保项目经费正常发放,但 工作人员日常工作的积极性难以调动,甚至出现抵触情绪。绩效评价成绩优秀的 机构可以获得资金上的补贴的政策在近一两年有所排斥,考核优秀机构目前没有 其他激励措施等;第二,项目经费仅能用于开展基本公共卫生服务项目之中,应 用面比较狭窄,无法满足机构开展其他服务和基础建设需求;第三,绩效评价后 社区卫生服务机构在评价时出现的问题依然难以整改,排名优秀的机构一直优 秀,落后的机构仍然落后,上升无力。

笔者认为,这些问题不仅仅是绩效评价结果应用的问题,也是项目资金管理 中出现的问题,更是在项目建设和组织管理中存在的问题。绩效评价结果应用方 面,虽然项目资金投入数量在当前阶段不断提高,但相对于满足其服务需要还有 差距,部分居民需求大但资金花费多的医疗卫生服务项目无法开展,社区卫生服 务机构工作人员工资收入不理想,职业懈怠情况严重,人才匮乏,流动性大,继 续教育机会少,导致项目发展缓慢,没有将政府购买服务的资金和绩效评价结果 应用到更需要的地方。此外,由于部分政府办基层卫生服务机构缺乏科学的管理、 严格的激励与约束机制,许多工作人员工作态度懒散,不愿意在本职工作上花费 更多心思将其做好。在这种状态下,绩效评价结果应用的实际效率水平较低,资 金浪费等不良状况。

5.2原因分析

不论是基本公共卫生服务项目的日常开展,还是在其绩效评价的各个方面, 整个实施过程中,均显现出各种问题。本小节笔者从绩效评价政策引导方向含糊、 绩效评价灵活度相对欠缺、绩效评价协调能力薄弱、绩效评价改革创新速度缓慢 四个方面,分别对上一小节中绩效评价的目标、指标体系、评价方法和结果应用 存在问题的原因进行分析。

521绩效评价政策引导方向含糊

政府购买基本公共卫生服务绩效评价的顺利开展,依托的不只是基层卫生工 作人员的辛勤劳作,还需要制度政策甚至法律体系的引导和保障。卫生行政部门 为明确基本公共卫生服务的工作方向,颁布了一系列政策制度,但对国家基本公 共卫生服务绩效考核的政策制度建设涉及较少,引导方向不够明确。2010年的 绩效考核指导意见中,对绩效评价目标的表述主耍指向贯彻医疗改革政策和基本 公共卫生服务均等化,告知了绩效评价内容为九大类基本公共卫生服务项目的数 量和质量匕2018年第三方绩效评价工作指导意见中没有对绩效评价目标进行专 门描述,仅在指导思想中陈述为“扎实有序推进政府购买服务第三方绩效评价工 作,不断提高规范化、制度化管理水平,逐步扩大绩效评价项目覆盖面,着力提 升财政资金效益和政府公共服务管理水平”铁

上述政策中对绩效评价目标的指向为医改、均等化、规范化、制度化高级层 面,但对服务于基层的区级卫生行政部门、社区卫生服务机构来讲,政策制度并 没有说明评价主客体应当怎样根据政策参与绩效评价,如何利用绩效评价目标开 展日常工作等,相关工作人员的研究学习的方向是什么。当前基本公共卫生服务 x卫生部、财政部发布《关于加强基本公共卫生服务项冃绩效考核的指导意见》(卫妇社发(2010) 112 号)

②财政部发布《财政部关于推进政府购买服务第二方绩效评价工作的指导意见》(财(2018) 42号) 绩效评价政策无法通过具象引领绩效评价发展,使政府购买基本公共卫生服务项 目的绩效评价工作始终停留在摸索发展阶段,尚未出现新的突破。每年各市区在 组织绩效评价均会发布基本公共卫生服务项目绩效评价实施方案,但也仅是对国 家政策的重复叙述,无法成为本地区引领绩效评价开展的指导纲领。传统的上传 下达工作模式导致各机构参与服务的工作人员对政府购买基本公共卫生服务的 绩效评价的目标依然模糊不清,理解各异。

522绩效评价灵活度相对欠缺

绩效评价理论强调绩效评价当具有实效性、动态性和个性化等特点,以体现 其灵活应用的能力。在不同状态、不同环境下,仍然可以根据现实条件量身制定 绩效评价指标体系,开展具有针对性的绩效评价。

虽然政府购买基本公共卫生服务项目绩效评价的内容会进行微调,但依然存 在滞后性的缺点,例如居民健康的档案复核升级工作在2018年底已经全面结束, 但到2019年底,全年考核指标体系中仍然对该项目有所体现,且评价的内容是 2018年的内容,导致评价不具有实效性;绩效评价尚未根据过往评价情况进行 灵活修正,原有指标体系将部分不适于量化的内容未进行修改或删除,致使部分 指标在绩效评价中意义不大,却占据了较多的权重;绩效评价应当是集合了行为、 过程和潜力的综合性评价管理,但当前基本公共卫生服务项目的绩效评价暂未进 行创新探索,导致绩效评价指标体系长时间处于只重视数量和质量,忽视效果的 状态。个别地区实际条件难以达到全国指标水平,指标体系却没有灵活调整、没 有因地制宜,影响其评价效果。

523绩效评价机构协调能力薄弱

政府购买基本公共卫生服务绩效评价的开展,需要评价组织在全面了解承接 主体的工作质量,并对其工作效果进行评判。这需要绩效评价组织具有较强的组 织协调能力。当前绩效评价的主体为卫生行政部门,绩效评价使用“卫生行政部 门牵头-第三方组织参与评价-卫生行政部门总结指导”的方法,使卫生行政部门 承担了较大的工作压力。卫生行政部门的工作人员并非专科出身,经验不足;医 学管理复合型人才匮乏,软便件配备不足;治理技术和组织能力相对薄弱,致使 绩效评价方法过程匆忙、非专业化、方式陈旧,无法得到预期中的效果效果。绩 效评价具有长期性和阶段性的特点,但多数省市采用低频次、全年评价的方法, 且主观评价方法应用大于客观评价方法应用。

524绩效评价改革创新速度缓慢

基本公共卫生服务的承接主体中,卫生事业单位占据了一半以上的数量。这 些事业单位在设立、工作目标、经费来源和人员管理一直由政府组织,靠政府管 理,存在体制僵化、缺乏整体性、管理体制不健全、资源配置不合理、监管力度 不够等特点。虽然随着事业单位改革逐步转变了工作职能,对各卫生事业单位的 职务功能有所定位,但传统观念程度较深,历史遗留问题较多,改革到理想化的 过程艰辛。

惯用的激励机制在政府购买基本公共卫生服务项目绩效评价的结果应用中 发挥了一定的作用,但单一的奖优罚劣方法,不一定能够带来积极的作用。主观 方面,承接基本公共卫生服务项目的卫生事业单位,其工作人员的收入由财政拨 款支撑,相对稳定,对以资金奖罚为应用的绩效评价积极性较低;部分部门和工 作人员重于追求个人利益,影响了公共服务的价值取向,降低了服务效率;事业 单位整体服务意识不强,无法发挥其应有的社会职能;传统绩效评价的发展安于 现状,改革创新认识尚浅;客观方面,对卫生事业单位资金投入不足、配套设备 落后是也是制约绩效评价发展的重要原因。当前的绩效评价管理体制在评价结果 应用中,仅体现在绩效工资的设置和分配上,对于机构基础设施建设、内部人员 编制配备、精神激励、荣誉评比、培训学习等内容涉及较少,渗透速度较慢。

6章政府购买基本公共卫生服务项目绩效评价优化建议

本章节笔者结合当前绩效评价存在的问题和实际开展情况,通过查阅文献、 对各社区卫生服务机构公卫工作人员进行访谈和讨论,为我国政府购买基本公共 卫生服务项目绩效评价提出了四点优化建议,一是明确导向作用的绩效评价目 标、二是完善效果为主的绩效评价指标体系、三是探索全面综合的绩效评价方法、 四是筹划多层面的绩效评价结果应用。希望能够通过本论文,为今后的实践发展 提供可靠参考。

6.1明确导向作用的绩效评价目标

绩效管理系统中最关键的部分就是绩效评价,这种评价并不是像平常…样单 纯地去评论工作开展的好与坏,而是更深入的了解和分析项目开展的情况、存在 的问题及改进的方向。绩效评价是对工作结果和工作行为的确定过程,其中,绩 效评价的核心与基础为绩效评价目标。绩效评价目标起到导向性的作用,可以明 确组织战略目的,正确选择评价内容,制定相应评价计划。

从理论上看,绩效评价目标一方面是为了确定劳动报酬,鼓励员工工作,为 员工反馈信息,明确培训方向,为人员配置提供依据,另一方面是通过对辖区内 各卫生服务机构提供的基本公共卫生服务项目开展情况和实际效果进行考核,从 而发现项目实施过程中存在的问题,提岀解决问题的意见和建议,规范项目管理, 保证项目资金发挥最大使用效益,促进医改惠民政策的有效落实。这就明确了政 府购买基本公共卫生服务并不只是要社区卫生服务机构单纯的提供公共卫生服 务,更重要的是要确保购买的服务按照规范去实施,取得预期的效果,并且不断 地完善。通过绩效评价达到物尽其用,物有所值的效果。

怎样才能确保有效发挥绩效评价目标的导向性呢?首先,绩效评价目标的制 定应遵循理论和实践相结合的原则,一方面基本公共卫生服务项目中各个项目实 施内容的确定和患病率、管理率具有理论依据支撑,如理论上将生命周期内的常 见疾病和多发疾病纳入基本公共卫生服务项目中,起到预防为主,防治结合的作 用;另一方面,不同地区有不同的患病特点,在目标制定时,应考虑到地理位置、 文化特色等因素,将绩效评价的内容适时调整,适应管理需要。例如某些地区的 人群主要以老年人为主,那么该地区的绩效评价目标指定方向可以更偏重于适应 老年人和老年人易患疾病的健康管理需要,某些地区老年人数量相对不多,而是 以青年居民及孕产妇为主,那么该地区绩效评价目标可以更加重视对该类人群的 健康需求,制定相应的绩效评价目标,以满足地区需要;

其次,绩效评价目标需要全体社区卫生服务机构工作人员共同理解和参与, 因为绩效评价不单是评价机构内开展项目的情况,更是对机构内个人工作开展程 度的评价。在访谈中可以了解到,开展机构内部绩效考核的机构相比较未开展机 构内部绩效考核或者开展力度小、形式单一的社区卫生服务机构,对考核的认识 更加深刻,服务更加规范,项目开展更加理想顺利;

再次,绩效评价目标作为指导性纲领应该更加清晰明确。应当明确,绩效评 价的目的不仅仅是当前所评价的项目中数量和质量的完成情况,而是在此基础之 上逐步引导为提高服务水平、提高工作效率、提高参与者的满意度的目标。在目 标制定时,结合当前情况,不说空话大话,不泛泛而谈,服务的提供者知晓项目 的真正内容,坚定医务工作的意义,规范开展各项服务内容,以此获取服务参与 者的理解和配合;

最后,想要达到明确项目开展和绩效评价的目的,需要有与此相适应的管理 办法和法律制度,这种制度是自上级到下级都能够清楚地知晓了解的制度,也是 都可以参与进来的制度,是透明的,不具有隐蔽性,起到自我监督自我强化的作 用,也这是公平公正的体现。2020年6月,中华人民共和国基本医疗卫生与健 康促进法颁布实施,为基本公共卫生的有序开展提供了法律保障。

6.2完善效果为主的绩效评价指标体系

绩效评价怎么评,需要指标体系作为评价大纲,是绩效评价的战略支持组织。 它的功能就是将绩效评价的目标转化为绩效评价的具体内容,也是项目开展的工 作准则,更是每一个参与项目的单位人从事工作的基准。可以说,基本公共卫生 服务项目开展能力的水平主要取决于绩效评价指标体系的建构水平。在理论上, 成功的绩效评价应该以绩效指标为中心,而绩效指标需要通过战略目标来明确绩 效实施的目的和方向。

第一,绩效评价指标体系的设置不应该是死的,而是活的。这种“活”的体 系,包括吋间、人力、物力、财力各个方面的灵活可行,特别是对特殊坏境利条 件的克服。指标体系在设置时,就应当考虑到在实施过程中会遇到的限制性因素 和潜在问题。例如,在绩效评价时,因考核时间点不同对各社区带来的影响不同, 那么指标体系中可以设置相应机动指标进行弥补。对于指标体系中项目宣传的考 核,惯用的开展社区卫生健康讲座、健康咨询互动、义诊、疾病筛查等宣传方式 得到的宣传效果不尽人意,需要更有力量的宣传方式才能更得人心,例如利用机 构微信公众号、抖音、美篇等众人皆知的手机软件、网站微博等开展多种形式宣 传,甚至可以使用可及的广告媒体等方式进行宣传。那么指标体系中能否预留出 部分加分指标,用于对该方式的创新给予加分,以鼓励参与机构开展多渠道强力 度的宣传。

第二,公共卫生的本质是医疗服务,项目做得好不好,就是要看公众对所提 供的的医疗服务满意不满意,预防和治疗的效果理想不理想,卫生工作开展的扎 实不扎实。这些都是项目执行的战略目标,需要利用关键绩效指标引领。

一方面,应该适时把关键绩效指标建立成为关键成功因素的根基,与简单的 指标构建不同,它具有非财务性、及吋性、简单性、责任明确性等特点。非财务 性就是不用货币进行计算的指标,作为免费为居民提供的医疗卫生服务,基本公 共卫生服务不以资金消费数额多少进行评价,只是对资金使用的合规性和拨付及 时性来评价,是值得鼓励的;及时性是指按照绩效评价指标体系要求进行时限内 的绩效评价,这种评价时限同时具备一定的频率。绩效评价侧重于特定的阶段性 的判断,是对己形成的绩效进行评价,具有静态特点。当前,绩效评价周期一般 为区级评价每年两次,市级评价每年一次,省级评价每年一次,开展的频率相对 较少,许多工作往往开展许久后才进行绩效评价,评价结果与指标体系中欲求的 效果略有差距。如果在开展工作时和开展工作后及时进行评价,就能避免「些因 主观因素而影响评价结果的现象;简单性就是指所有参加绩效评价的单位人都能 够理解绩效评价指标,并且知道如何采取正确的行动,虽然要浅显易懂,但是要 求绩效评价指标体系的内容更加具体、细致,每一个指标都是可以测得的,使项 目参与者都明确想要提高绩效需要做哪些事情;责任明确性与绩效评价指标体系 中对卫生行政部门、专业技术组织、基层医疗卫生机构等不同责任群体相对应, 分工明确,却又相互联系,在绩效评价不理想时,不只是单个个体承担相应后果, 与此同吋,某些密切合作的团队也需要承担相应责任,例如建立居民健康档案不单是需要社区卫生服务机构自己独行,更需要卫生行政部门、公安局派出所、居 委会、医保部门、人力资源与社会保障部门、社区卫生服务机构、小区物业、居 民个人共同协作,那么协作部门合作情况是否也可作为绩效评价指标体系内的内 容。笔者认为,理想化的项目开展最终应打破区域限制,建立医疗一卡通,内容 包括居民基本资料信息,各类患病史,生命周期内所有诊疗记录、健康体检,与 医疗保障通力合作,根据疾病级别就诊,便捷转诊等。而绩效评价指标体系的设 置也当分级评价,对卫生行政部门评价级别定义为组织管理、政府购买服务的资 金分配管理、基础档案建立状况;对专业医疗机构评价级别定义为疾病控制、技 术指导、人员培训情况;对社区卫生服务机构评价级别定义为各类患者健康管理 的开展状况和干预效果,避免对各项目建档率的追求,多在服务的规范和效果方 面努力。

另一方面,建立关键绩效指标的诉求是满足项目效果需求,需要用定性评价 和定量评价相结合的方法,比如让辖区内所有的居民都能参与服务,辖区内管理 的慢性病患者的疾病都得到较好的控制,那么衡量效果就需要从性量两方面看 待,“参与进来”“控制得好”“都是真实的、规范的”就是对性的要求,而“管 理了多少人”“控制良好多少人”“真实、规范的数量”就是对量的描述。将效 果建立在性量之上,坚实走好所走的每一步台阶。

第三,设置合理完善的绩效评价指标体系权重。目前,基本公共卫生服务项 目绩效评价指标体系设置为三级指标,一级指标将项目分为四大项,分别为组织 管理、资金管理、项目执行和项目效果,其中区级别考核组织管理和资金管理权 重分别为心分,项目执行权重为55分,项目效果权重为25分。在这种绩效评 价指标体系下,重项目执行,轻管理效果的现象层出不穷。由于目前的指标体系 过多的权重在项目执行中,所以在工作开展时,各机构更偏重于执行过程,而忽 视了项目目的和效果°笔者认为,项目的最终目的是为了满足居民健康需要,达 到有效防控疾病的作用,居民健康管理效果体现在能够充分获得社区卫生保健服 务;慢病患者通过管理达到各项检查指标在正常范围内,减少并发症;妇女儿童 相关的管理是减少相关疾病患病率,提高生活质量。那么该项目的绩效评价的目 标是为了掌握项目执行情况和项目实施效果,在指标体系的权重方面,项目执行 和项目效果应当占据同等水平的权重,如各占40分的权重,以改变机构在项目 执行过程中的方向,发挥体系的指导作用。

第四,适当拓展绩效评价指标体系的维度。当前的绩效评价指标体系主要评 价项目开展的数量、质量和效果三大维度,其实,在这三大维度之外,还有更多 的体系内容可以纳入评价,例如美国的社区卫生服务评价维度主要重在临床评价 和经济评价,而英国的评价维度拓展至医疗机构的舒适度等。基本公共卫生服务 项目目前来说只是在公共卫生层面制定了相关指标体系,而对于临床层面和经济 层面尚未触及。笔者认为可以将临床和经济两类指标纳入绩效评价指标体系之 中,在临床方面,可以将项目带来的临床效果作为评价内容,如辖区内居民和老 年人通过参与基本公共卫生服务项目中的居民健康档案、老年人健康管理等项 目,能够了解自我身体状况,意识到健康体检重要性、改善错误生活方式,降低 了临床各类疾病的患病率,且能够引导患者正确使用药物;肺结核患者通过参与 基本公共卫生服务中的健康管理项目,做到规范、合理、足疗程、联合用药,治 愈疾病的同时减少并发症和病死率。将临床上涉及疾病的控制率、治愈率、病死 率作为绩效评价指标体系中的一个维度,拓展绩效评价指标体系内容,使公共卫 生学科和临床医学学科密切结合,发挥基本公共卫生服务项目在临床方面的作 用;在经济方面,社区卫生服务机构在开展免费的基本公共卫生服务时,可以拓 展其他收费性质的医疗项目,例如建立儿童健康管理中心,为拓展儿童健康服务 内容,增加生长发育、心理成长指导;建立准妈妈健康指导中心,开展妈妈健康 课堂,母亲和孩子之间各阶段健康服务,满足多种居民的更大范围的需求,项目 功能的强大必将带来参与量的增加,将机构门诊量、转诊量、项目收入等内容纳 入绩效考核指标体系中,由此拉动机构内经济收入。此外,将提供基本公共卫生 服务项目机构的舒适度纳入绩效评价指标体系,有利于改善就医环境,提高诊疗 条件和质量。

6.3探索全面综合的绩效评价方法

绩效评价方法的选择在绩效评价中既是难点,也是重点,在选择中不只要考 虑理论性,也要考虑到可操作性。选择正确的绩效评价方法是绩效评价的基础, 正确恰当使用是绩效评价的关键,只有这样才能够得到公正、客观、合理的评价 结果Q

理论上,绩效评价方法根据其内容特征分为控制导向型、行为导向型、特质 导向型和战略导向型四种类型。控制导向型将焦点聚集在“干出了什么"之结果 贡献,而非“干了什么”之行为过程,适用于较为客观且可量化的评价内容;行 为导向型着眼于甄别工作中的行为能力表现,即“如何完成任务的”,适合难以 量化的情景;特质导向型注重评价个体特征,适合抽象化、概念化的考核,如个 人品德、创造性、决策能力等;战略导向型考核方法是比较全面的方法,它贯穿 于绩效评价始末,将对绩效指标建构、开展、考核的全过程都作为重点。在文献 阅读过程中,笔者根据阅读的文献总结了几种常见政府购买服务的绩效评价方 法,一是对“结构-过程-结果”进行绩效评价,从过程到结果顺时针评价,这是 目前国内研究者釆用较多的绩效评价方法;二是“服务数量-服务质量-满意度” 的绩效评价方法,既有数量和质量的衡量,又有效果的体现:三是将经济性、效 率性、效果性作为绩效评价主题的绩效评价方法,以达到评判经济效益和效果之 间关系的作用。三种方式各具特点也各有利弊,但不论哪一种绩效评价方法,都 具有其局限性和阴暗性,不能取得较理想的效果。

笔者认为只有将多种方式联合起来,信度效度共存,横向评价交替纵向评价, 抽象评价结合具象评价,理解因主观因素造成的评价偏差,并且有办法去克服, 才能整合出适合基本公共卫生服务项目的绩效评价方法。

目前绩效评价已经从过去的由卫生行政部门直接参与转变为由第三方考核 专家组通过现场查看资料、电话问卷调査的方式。这种方式虽然能够达到一定的 绩效评价目标,但也存在人力消耗大、评价效果主观等弊端。笔者认为应当在现 有的绩效评价方式基础上,加以拓展评价方式,如对下级社区卫生服务机构日常 表现评价,机构竞争实力的评价,包括服务能力、设备设施建设等;另外,允许 社区卫生服务机构做出项目汇报,避免因为主观因素造成评价偏差;此外,勇于 探讨工作中的问题,寻找解决办法,对于具有可行性创新性的项目实施方法给予 …定的补助分数等。目前济南市基本公共卫生服务项目绩效评价的组织管理部分 采用网上上传相关文件的方式,专家通过考核系统浏览组织管理相关文件,提高 了考核效率,值得我们去借鉴。在香港和瑞典,以行业管理、行业自律为主的绩 效评价正在实行,笔者认为可以尝试将基本公共卫生服务项目的事业管理属性逐 步演变为行业管理属性,通过行业规则约束服务机构,以提高其自律性。

6.4筹划多层面的绩效评价结果应用

在绩效评价中,绩效评价结果应用带来了非常巨大的作用,如若只是在资金 经费方面得到应用,会造成大材小用的效果。政府购买基本公共卫生服务利用绩 效评价不只是片面用来评判是否完成政策中规定的任务,发放规定的资金,绩效 评价结果应用更可以起到多元化的应用效果。优秀的员工如果不能得到认可和回 报,难以引领其向优秀的绩效继续奋斗下去,同样,绩效评价成绩优异的社区卫 生服务机构如果不能得到一定的回应和鼓励,就缺少了向更优秀的方向发展的动 力。

对于绩效评价优秀的机构,绩效评价结果应用除发放资金奖励外,可在基础 建设、政策落实和人员设置方面设立鼓励措施,例如发放项目实施需要的宣传材 料、医疗器械,减免参加考核次数,实行自我监督政策,提高中高级职称专业技 术人员的配比数量等,而绩效评价不合格的机构,减少对其建设的投入,增加对 其考核督导的力度和频次,设置末尾淘汰制度;利用限制资金发放的结果应用方 法对绩效评价不合格的机构来说只是起到暂时引起重视作用,长此以往会影响到 机构工作情绪,适得其反。倘若改变绩效评价结果应用方法,将评价结果不止应 用于项目经费发放,而是与管理相结合,将每年绩效评价结果向公众公示,以提 高相关机构及工作人员重视程度,也能对比自身与其他机构之间差距,促进项目 的开展,提高参与机构对绩效评价的重视;将结果应用于对各机构工作开展效果 分类,特别是应用在培训、学习、督导当中,例如绩效评价结果优秀的机构可增 加外出学习机会,向更好的开展项目方向努力;绩效评价结果不合格的机构定期 到优秀的机构学习,认识自身存在的问题,学习正确的工作理念和方式,找到机 构发展进步的方法,另外较优秀的社区卫生服务机构与落后的机构形成帮扶小 组,以优带差,落后机构定期到优秀机构观摩学习,深刻了解项目的本质,总结 优秀机构的工作经验,结合自身实际将经验应用于本机构项目开展;也可安排优 秀的机构部分工作人员到落后的机构指导开展工作,让落后机构充分认识自身问 题所在,结合自身特点选择正确的方式开展工作,并给予优秀机构帮扶人员奖励 补助、荣誉称号,让绩效评价结果充分应用到实际工作中,最大程度促进项目开 展,实现绩效评价的价值。

在历年的绩效评价结果资料中可以看出,绩效评价不合格或者基本合格的社区卫生服务机构一直都是相同的几个机构,而且卫生事业单位承接的社区卫生服 务机构排名和成绩多数低于社会办和个人办的机构。究其原因,是对项目的理解 不够深刻,态度不够端正,不能找到工作开展过程中存在的实质性问题,改变无 从下手。笔者认为,将绩效评价结果应用与卫生事业单位改革相结合,鼓励公益 二类事业单位转变经营模式,完善机构内部绩效评价制度,增加由参与基本公共 卫生服务项目带来的绩效工资比例,既能提高卫生事业单位对绩效评价的重视, 又能推进事业单位改革。除了制定岗位绩效工资制度外,提高工作人员服务意识, 充分将绩效评价结果应用于职称评审、荣誉评比、学习培训当中,以端正其工作 态度,提高工作效率。

结语

基本公共卫生服务项目是公共服务的内容之一,该项目在我国医疗卫生健康 体系中发挥着巨大作用。政府通过购买服务的方式开展该项目,吸收社会有利资 源,提高服务质量,所获效果是有目共睹的。将绩效评价这种管理工具应用于项 目管理,以绩效评价指标为中心,建立明确的战略目标和岗位职责,以促进工作 的有序开展,发挥了项目工作“经济人”的作用。

笔者通过对政府购买基本公共卫生服务项目的购买主体、承接主体、购买内 容、购买程序和方式四个方面基本情况进行概述,结合济南市历下区政府购买基 本公共卫生服务项目的基本情况和其绩效评价的目标、主客体、指标体系、评价 方法、结果及结果应用,挖掘在政府购买基本公共卫生服务项目绩效评价中存在 的种种问题,特别是绩效评价的目标方面、指标体系构建方面、评价方法方面、 结果应用方面等。这些问题正是该项目亟需改善和优化的问题,从而提出相关对 策,并对其进一步探索提出建议。

本论文在撰写过程中,笔者查阅了较多文献资料,从中获取到丰富的知识和 理论,结合自身工作便利,获取了宝贵的数据资料,并且积极与相关工作者联系 进行访谈,了解到最真实的情况,看到了这一举措所取得的成绩,也看到了不可 否认的现实问题。但由于条件和能力有限,获得的信息比较局限,研究的深度较 浅。政府购买基本公共卫生服务项目是一个不断推进、逐步完善的过程,笔者本 着对这一研究的热爱,会继续密切关注、深度探究,用自己渺小的力量在卫生事 业管理和公共管理道路上做出力所能及的贡献。

参考文献

文件政策类

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(卫妇社发(2010) 112号)

E5]财政部发布《财政部关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意 见》(财综(2018) 42号)

  • 2020年1月3日财政部令第102号《政府购买服务管理办法》
  • 住房城市建设部、国家发展改革委关于批准发布《社区卫生服务中心、站建 设标准》的通知(建标[2013]62号)
  • 卫生部、财政部发布《关于加强基本公共卫生服务项目绩效考核的指导意见》

(卫妇社发(2010) 112号)

:9]财政部、卫生计生委、食品药品监管总局、中医药局关于印发《公共卫生服 务补助资金管理暂行办法》的通知(财社(2015) 235号)

二、著作类

  • 曹现强,王佃利.公共管理学概论/公共管理系列教材[M].北京:中国人 民大学出版社,
  • 王浦勋,萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究:中国和全球经验分 析[M].北京大学出版社,
  • 梁万年.卫生事业管理学[M].北京:人民卫生出版社,
  • 顾海.公共卫生事业管理学[M].北京:科学出版社,

[5] 吕小柏,吴友军编著.绩效评价与管理[M].北京:北京大学出版社,2013.

[6] 刘保恩,周绿林.社区卫生管理学[M].南京:东南大学出版社,2003.

[7] 林筠.绩效管理[M].西安:西安交通大学出版社,2010

三、论文类

[1] 唐玉华,胡浩,姚冬磊.实行政府购买基本公共卫生服务的几点思考[J]. 预算管理与会计,2014(11).

[2] 苏海军.我国公共卫生服务体系绩效评价指标体系研究[D]・武汉:华中科技 大学.2010.

[3] 陈芳.山西省基本公共卫生服务项目资金管理绩效评价报告[J]・山西财 税,2019(9).

[4] 刘军民.关于政府购买卫生服务改革的评析[J]・华中师范大学学报(人文 社会科学版),2008(1).

[刃范宪伟.基本公共卫生服务项目的实施现状及机制优化[J]・宏观经济管理, 2017(11).

[6] 赵玉兰,李新.绩效管理探析[J].中国成人教育,2004(9).

[7] 童心胡.基本公共卫生服务项目绩效评价研究[D].华中科技大学,2015.

[8] 陈玲.社区基本公共卫生服务外包问题研究[D].湖南农业大学,2016.

[9] 杜立燕,杨琦,金曦,罗荣.绩效评价的理论方法和实践[J]・中国妇幼保 健,2012(6)・

[10] 李凤羽.行政事业单位绩效管理问题的梳理及完善路径探讨[J]・当代会 计,2019(9).

:11]徐桂春.关于绩效考核评价体系在基本公共卫生服务项目管理中应用的 探讨[〕]•世界最新医学信息文摘,2015(80).

[12] 江云,陈霞,程勇.社区卫生服务系统绩效评价框架构建[J].医学与社 会,2008(2).

[13] 曲江斌,张西凡,孟庆跃.山东省农村卫生室现状抽样调查一一村卫生 室一般概况调查分析[J]・中国卫生经济,2006(1).

[14] 贺媛娟.基于棱柱法的社区卫生组织绩效评价研究[D].中南大学,2012.

  • 赵术高.基本公共卫生服务项目绩效评价:成效、问题与建议一一基于绩 效评价机制的分析[J]・财政监督,2018(6).
  • 江芹,胡善联.公共卫生体系绩效评估的概念性框架[J]・中国卫生事业 管理,2004(5).
  • 景琳,李玉强,张媚.城市社区公共卫生服务财政补偿绩效评价机制研 究[J]・中国卫生经济,2009(4).
  • 王茜.山东省基本公共卫生服务提供中存在问题的质性研究[D].山东大 学,
  • 孙晓霞,陶菁,金新政.中国公共卫生服务绩效评价研究[J].中国卫生 质量管理,2013(3).
  • 李想,景琳.我国社区卫生服务机构绩效考核发展研究〔J].中国卫生事 业管理,2011(1)・
  • 梁爽,白宝光.地方政府购买基本公共卫生服务绩效评价指标体系研究 [J]・安徽行政学院学报,2018(06).

:22]李超凡.公共卫生服务购买机制的绩效评价浅析[J]・经济师,2017(11).

  • 熊巨洋.农村地区乡镇卫生院绩效评价研究[D].武汉:华中科技大学,
  • 汪云,熊巨洋.区级社区卫生服务系统绩效评价指标体系研究[J]・中国 初级卫生保健,2008(9).
  • 李晓惠,卢祖洵.新视角一一社区卫生服务中心考评指标体系与考评方 法研究进展[J] 中国全科医学,2005(8).
  • 董立兴,杨敬坤.基本公共服务绩效评价浅析一一以X省2014年度基本 公共卫生服务绩效评价为例[J].财政监督,2016(13).
  • 陈虾,陶红兵,罗乐宣.国内外社区卫生服务经费分配与绩效管理体系 的情况和分析[门・中国全科医学,2011(16).
  • 仇爱红,王桂春.姜堰市开展基本公共卫生服务绩效考核的实践与成效 [J1.江苏卫生保健,2012(6).
  • 董朝晖.东部沿海城市社区公共卫生服务绩效考评研究[D].浙江大学,

2008.

  • 滕萱.重庆市政府购买公共卫生服务绩效评价研究[D].重庆医科大学,
  • 李华,任荣伟,蒋小鹏・360度绩效评估法的运用及有效性分析[J].现代 管理科学,2004(8)・
  • 李开彦,韩文强,李子荣.军队供应商绩效模糊评估研究[J].军民两用 技术与产品,2005(6).
  • 张航.海门市绩效评估政策下的社区公共卫生服务研究[D].苏州大学.
  • 刘海涛,李慧敏.石河子市基本公共卫生服务项目绩效考核现状分析[J〕・ 兵团医学,2019(2).
  • 刘慎梅.中外社区卫生服务模式的比较与借鉴[J〕.中国初级卫生保健, 2012(10)・
  • Milena Vainieri, Federico Vola, Gregorio Gomez Soria no, Sabina N uti・How to set challenging goals and conduct fair evaluation in regional public health systems. Insigh ts from Valencia and Tusca ny Regions [J]. Health policy, 2016 (11).
  • Beaulieu J, Scutchfield F D, Kelly A V. Content and criterion validity evaluation of National Public Health Performance Standards measurement instruments. [J]. Public Health Reports, 2003(6).
  • Nuti S, Seghieri C, Vainieri M. Assessing the effectiveness of a performance evalua tion system in the public hea 1th care sec tor*: some novel evidence from the Tuscany Region experience[J]. Journal of Management and Governanee, 2012(1).
  • Piatti-Fiinfkirchen, Schneider. From Stumbling Block to Enabler: The Role of Public Financial Management in Health Service Delivery in Tanzania and Zambia[J]・Health Systems; Reform, 2018(4).
  • Veillard J , Tipper B , Allin S . Health System Performanee Reporting in Canada: Bridging Theory and Practice at Pan-Canadian Level[J]. Canadian Public Administration, 2015(58)・

附录一:基本公共卫生服务项目一览表

1•提供健康教育资料

  1. 设置健康教育宣传栏

二 健康教育

辖区内居民

3.开展公众健康咨询服务

  1. 举办健康知识讲座
  2. 开展个体化健康教育
  3. 预防接种管理

辖区内0〜6岁儿童和其他 殆弟堆铀
重点人群 $•预防接种

  1. 疑似预防接种异常反应处理

1•新生儿家庭访视

  1. 新生儿满月健康管理 四 0〜6岁儿童健康管理 辖区内居住的0〜6岁儿童
  2. 婴幼儿健康管理
  3. 学龄前儿童健康管理

五 孕产妇健康管理

辖区内居住的孕产妇

3.孕晚期健康管理

  1. 产后访视
  2. 产后42天健康检查

1•生活方式和健康状况评估

3.健康体检

严重精神障碍患者管 八理 曲 也 亠宀 1.重性精神疾病患者信息管理

辖区内诊断明确、在家居住

的重性精神疾病(严重精神2.随访评估和分类干预

障碍)患者

3.健康体检

九肺结核患者健康管理 1•可疑症状者推荐

辖区内诊断明确、在家居住2.随访和用药管理(多耐药患者管理)、 的结核病患者 用药指导

3.健康体检

1•传染病疫情和突发公共卫生事件风险 管理

  1. 传染病和突发公共卫生事件的发现和 登记
  2. 传染病和突发公共卫生事件相关信息 报告

4•传染病和突发公共卫生事件的处理

辖区内65岁及以上常住居1-老年人中医体质辨识 民和0-36个月儿童 2.儿童中医调养

4.单位:Itf
学校卫生服务

  1. 非法行医和非法采供血信息报告 附录二=社区卫生服务中心/站业务用房使用面积分配及建筑面积控 制表
序号 类别 服务人口

V3万

社区卫生服务中心使用面积 社区卫生服 务站使用面 积
服务人口

5-7万

服务人口

>7万

备注
  接诊区 20 20 20   /
  挂号收费室 12 12 12   10
          诊室数量分别为  
  全科诊室 60 108 144   12
          5、 9、 12 间  
          诊室数量分别为  
  中医诊室 12 12 24   /
          1、 1、 2 间  
  口腔诊室 15 15 15   /
1 2囂抢救室 18 18 18   /
  室用房          
  康复治疗室 40 50 60   /
  针灸理疗室 24 36 48   /
  注射室 9 9 9   /
  换药室 9 9 9   /
  候诊室 40 50 60   /
  小计 259 339 419   22
  预防接种室 60 75 90    
          房间数量分别为  
  儿童保健室 24 24 36    
          2、2、:3 间  
  预防保妇女保健室 18 18 18    
2 健科室健康教育室 40 55 60   18
  用房          
  计划生育指导室 12 12 12    
  候诊区 40 50 60    
  小计 194 234 276    

 

 

医技及检验室 18 23 28 /
3 其他科

室用房超室

12 24 ” 房间数量分别为

24 、

1、 2、 2 间

/
心电图室 12 12 24 房间数量分别为

1、 1、 2 间

/
西药房 16 16 16   /
中药房 16 16 16   /
消毒间 10 15 20   /
治疗室 10 10 10   10
处置室 9 9 9   8
观察治疗室 100 120 140 含配药等辅助用

28
健康信息管理室 14 16 16   /
办公 70 70 70 含医护休息用房 12
污物处理间 9 9 9   /
库房 9 9 9   /
候诊区 10 14 18   /
小计 315 363 409   58
业务用房使用面积合计 768 936 1104   98
业务用房建筑面积 1280 1560 1840   150
辅助用房建筑面积 120 140 160 包括附属设施、 设备机房  
总建筑面积 1400 1700 2000    

资料来源:住房城市建设部 国家发展改革委关于批准发布《社区卫生服务屮心、站建设标

准》的通知(建标[2013162号)

附录三:政府购买基本公共卫生服务项目访谈提纲

一、 访谈对象基本信息

  1. 身份:
  2. 性别:
  3. 工作岗位及主要负责项目:
  4. 从事该工作时间:

二、 访谈主要内容

  1. 您现在主要负责哪些具体的工作?
  2. 您对基本公共卫生服务项目的理解是什么?
  3. 您所在的单位是怎样的开展基本公共卫生服务项目的呢?

4•在项目开展的过程屮,有没有碰到过各种问题?又是怎样解决的呢?

  1. 您所在的单位有没有对基本公共卫生服务项目开展本单位的绩效考核或 者其他相关考核?具体用什么样的方式?得到什么样的结果?

6•在上级开展的绩效考核中(主要是区级别考核),您有什么样的感受?

7•对于这种考核,您有没有意见或者建议?

致谢

志之所趋,无远弗届。三年前的初夏,当我收到MPA的录取通知书时,整个 人都沸腾了起来一一多年读研梦终于在这一刻真正实现。感谢学校,予以我努力 的认可,赠与我百年老校里书香的芬芳。每周最期待的事情,就是能来到学校, 听学者导师敦敦教导,携学伴畅谈人生。

静水深流,学无止境。感谢用知识哺育我的老师,课堂上的每一个案例问题, 课后的每一份作业,让我学会辩证客观地看待问题,更让我重新审视了自己。独 立思考,坚持学习,学无止境,气有浩然。特别要感谢我的导师一一黄春蕾教授。 第一次听黄老师授课时,老师甜美的声音就让我感到十分的亲切。黄老师学识渊 博,循循善诱,从最初的选题、开题再到具体的写作和多次的修改,无不凝聚着 老师的心血和智慧。黄老师经常建议我多读书、多读文献、多思考、多提炼,文 章读多了,肚子里的内容自然丰富了。我想,这大概就是文献创作的真谛。再次 感谢我的导师给予我的帮助。

桃花潭水,情深厚谊。感谢631至亲至爱的姐妹赛赛和丹姐,以及江湖小组 和所有MPA同窗。他们不只是每天和我…起背着书包去上课的同班同学,更是我 的人生导师。相识三年,我们谈天、谈地,聊现在、聊未来,享喜悦、享忧伤, 就是在这些爱的陪伴中,自卑的我才逐渐变得自信有力,渺小的我才突然觉得自 己也可以十分强大。

大爱无私,相濡以沫。感谢我的父母、爱人,是你们一直以来都在默默地支 持我、鼓励我、照顾我,给我最温暖的家,最幸福的生活,使我最终能够顺利完 成学业。

最后,感谢论文评阅老师们,感谢您们在百忙之中为我们的论文作出指导和 评价,辛苦了!